「復古」的川普「新政」

黎蝸藤 2017年02月10日 07:00:00

川普領導下的美國,未來恐怕只能扮演「最強的國家」的角色,而不再具有「世界領袖」的能力和威望。(湯森路透)

執政兩星期,川普以每天發佈一到三個行政命令或者行政備忘(通稱政令)的方式, 到2月3日上任兩星期爲止共頒佈了19個政命,幾乎每個都引起爭議。目前,美國傳媒的注意力主要集中在國内問題上。但不少國内問題,實際上也已牽涉到國際事務。其實,由於美國總統在外交上有很大權力,不像國內事務那樣受掣肘,而其他國家又不會乖乖聽美國的話,長期而言,川普的外交政策對美國和世界造成的衝擊更大。短短兩星期的新政,川普已經打破了一些美國的長期外交傳統。

 

首先,川普上台未幾即宣佈退出TPP。最近10年,世貿(WTO)多哈回合談判破裂後,國際貿易規則停滯不前,已經不適應全球化時代的要求。於是雙邊貿易協議以及區域化的多邊協議興起。中國作為最大的貿易國,一面積極推動雙邊自由貿易協議(FTA),一邊主導推動太平洋區域的多邊自由貿易協議(RCEP)。為了和中國在制定規則的比賽中取得先手,歐巴馬和多國簽署了跨太平洋夥伴關係(TPP)。它是歐巴馬政府精心構建的太平洋經濟—安全體系,談判時得到民主黨和共和黨議員的共同擁護。它囊括了環太平洋的幾乎所有重要經濟體(最大的例外是中國),在貨貿和服貿的自由度上,無論深度還是廣度都大幅超越WTO,同時又加以嚴格的勞工環保等規則。TPP如果成功,則會形成一個高級的經濟共同組織。而在安全意義上,根據自由主義的經濟關係影響政治關係的理論,組成共同市場後,就能打造進一步的安全體系,成為亞太再平衡戰略的最重要成果。一旦TPP運行後,以後是否接納中國,進可攻退可守:中國若要加入,就必須依照定下來的規則;中國若不加入,正好就讓美國進一步加強這個體系。

 

延伸閱讀:重新認識川普的外交思惟-對台灣的挑戰

 

市場是世界經濟的稀缺資源,美國擁有世界最大市場,開放市場是吸引其他國家的最大籌碼(大概除了日本)。對美國來說,固然有經濟上的讓利因素,也有損害本土工業的風險,但由於嚴格的規則保障,特別是知識產權、環境和勞工方面,仍會促進經濟增長約0.5%(但分配不均問題則可能進一步惡化)。到2030年各國(主要是越南)寬限期完結之後,對美國經濟增長促進會更大。對美國來說,在政治上可把其他國家讓渡的主權抓在手,結成同盟關係,這比經濟規則更重要。

 

川普退出TPP後,在面對自由貿易的質疑時,候任商務部長羅斯認爲:美國不反對自由貿易,但以雙邊條約的方式比多邊條約的方式,更容易實現,對美國也更有利。

 

第二,美墨關係。美墨邊境建墻是川普在選舉過程中的主打口號,而且強調「墨西哥一定要付賬」。但怎麼讓墨西哥出這份錢還不得而知。川普既然在選舉中誇下海口, 如果墨西哥不出錢就下不了台。但墨西哥總統涅托(Enrique Peña Nieto)嚴詞拒絕。確實,對墨西哥來說,這是一種對國家的侮辱,任誰在台上也不能答應。本來,涅托要訪問美國與川普會面,但川普說墨西哥不肯出錢就別來,墨西哥總統當即就取消了行程

 

 

美墨關係出現陰影
 

川普隨後宣布會對墨西哥商品徵收20%的入境稅,作為建墻費用。但經濟學常識告訴我們,這樣實際上最終是美國(消費者)和墨西哥(生產者)一起承擔了費用,而且如果墨西哥採取報復措施,美國很多州的工作機會也可能流失,受影響最大的州都是在選舉中支持川普的州。後來,川普宣布這只是一個選項,就沒有下文

 

據報導,2月1日,川普在與涅托的電話中,曾要求墨西哥「管束自己國民」,不要再向美國走私毒品,如果墨西哥軍隊不幹活,那麼美國可以派軍隊幫助它。這被解讀為要威脅出兵墨西哥。這不禁令人想到了美國以走私毒品罪名,攻入巴拿馬活捉總統諾列加的事。

 

隨後墨西哥總統否認了這個高度敏感的傳聞,但美國政府沒有闢謠。此事恐怕未必空穴來風。這兩件事放在一起,加上川普要重開北美自由貿易的談判,美墨關係出現陰影。

 

其實,美墨之間的友好關係對兩國都非常重要。歷史上,美國策動過德克薩斯獨立,侵略過墨西哥,奪得過相當於當時墨西哥一半面積的領土。此後,美國繼續以小霸王的姿態壓制墨西哥,多次干涉墨西哥內政。一戰時候,德國曾經慫恿墨西哥對美國開戰,最後被墨西哥深思熟慮後拒絕。此事是促成美國加入一戰的重要原因。兩國在二戰後,才形成現在的良好關係。墨西哥作為一個可靠友好的鄰居,對美國有很大意義:1)讓美國免除陸地上的威脅,在地緣政治上對比其他大國是極大的優勢;2)墨西哥移民和臨時勞工,為美國提供豐富的勞動力,以從事低薪和季節性的工作;3)墨西哥阻擋了大批中美洲人偷渡進入美國。如果美墨關係不穩,那麼美國也沒有什麼好處。從地緣關係說,如果墨西哥被中國勢力滲透,更是心腹大患。

 

第三,暫停和拒絕接收難民。歐巴馬政府在2015年作出決定,2016年接收難民的配額從7萬增加到8萬5000名,2017年增加到10萬名。歐巴馬也答應,2016年至少接收1萬名敍利亞難民,實際接收數字是1萬5000名左右。這個數字被川普大肆抨擊。但其實美國的鄰居加拿大,自2015年9月至今就接收大約4萬名敍利亞難民。在2015年開始的難民危機中,歐洲總共接收過百萬難民,德國一國就準備每年接收50萬名。在接收難民的問題上,美國本來就落後於其他西方國家。

 

想盡辦法禁止穆斯林難民入境

 

川普引起廣泛爭議的七國禁止入境令,還包括禁止所有難民進入美國120天,也無限期地禁止敍利亞難民入境。根據川普的説法,120天内會給出接收難民的新政策。但根據川普在競選中的宣傳,他將想盡辦法禁止穆斯林難民入境。

 

川普的穆斯林禁令,無論在國內外都引起很大的反彈。(湯森路透)

 

美國接收難民是根據《難民地位公約》(Convention Relating to the Status of Refugees,1951)和《有關難民地位的議定書》(Protocol Relating to the Status of Refugees,1967)這兩份國際條約(美國簽署了後者),以及《關於難民和移民的紐約宣言》等各國際協議義務。收容難民也是美國以往一向強調的人權問題的一部分。而且除了道義上的責任之外,美國對敍利亞現在的戰爭狀態也有不可逃避的責任(歐洲、俄羅斯及中國等都有責任)。1月29日,梅克爾打電話提醒川普,接收難民是國際責任

 

此外,川普還和澳洲總理騰博爾(Malcolm Turnbull)為移民問題在電話吵翻,爲此還生氣地掛了騰博爾的電話。其實騰博爾在難民問題上的態度和川普有點相似。前總理阿博特答應接收1萬2000名敍利亞難民(比美國承諾的還多),但騰博爾至今只接收2000名。他還把主要從中東過來的1250名難民,暫時安置在馬努斯島和瑙魯兩個難民中心,不讓他們到澳洲(技術上沒有到達澳洲本土,無需遵守公約)。

 

為解決困境,歐巴馬和澳洲在2016年簽署一項交換難民的協議。美國接收這1250名穆斯林難民,澳洲則接收數千名從中美洲到美國的難民。從人數上說,美國其實還少接收了難民,但是由於接收的是穆斯林難民,川普對這個協議大爲不滿,要取消這個「傻瓜協議」(dumb deal),於是兩個立場反難民的領導人就爲此大吵一番,川普之後聲稱要重新研究這個協議。

 

川普提出的應對方法是在敍利亞和葉門等地,就地建立「安全區(safe zone)」安置難民。這種構想的思路,與中國和日本等那種給點錢,但不願意承擔接收難民的麻煩完全一致。

 

此外,川普還威脅大幅度減少給聯合國的資助,以及聲稱要廢除幾個多邊協議。只在最後一刻,暫時沒有簽署總統政令。而川普一直揚言要退出另一個重要的多邊條約《巴黎氣候協議》,看來也是遲早的事。

 

向現實主義國際關係回歸

 

現在我們習慣了一套「全球化」的自由主義話語。以此觀之,川普「新政」仿佛不可思議。這和英國脫歐一樣讓人不習慣。但若把目光放在久遠一些的尺度:威爾遜總統提出國聯構想不過是1910年代的事;羅斯福總統提出聯合國不過是1940年代的事;英國加入歐洲不過是1970年代的事;經濟的「全球化」進程,如果以WTO簽訂為標誌,更只有短短20多年。只是經過幾代人的時間,自由主義的國際關係觀已被視為理所當然。

 

川普新政,並非「反全球化」思潮足以概括,並非把時鐘撥回全球化之前。他顯示了明顯的現實主義傾向:否認共同價值、共同利益,強調「美國優先」,罔故美國的國際責任;貶低多邊條約(multilateral treaty) ,偏好雙邊條約(bilateral);不惜以「毀約」(美其名曰「重新訂約」)以及違反承諾和長期政策,顛覆國際秩序;在談判問題時,不惜以美國實力行「欺淩」之道(bully)。

 

延伸閱讀:川普新政下的歐洲—國家主義至上 歷史再度終結

 

這一切讓我們聞到了更遠的時代的氣息。19世紀到20世紀初期,國際社會就是像川普「新政」一樣運行。從這個意義上說,川普思想應該被定義為一種復古的國際關係思想的回歸(其實川普的反移民政策也可以被視為一種復古)。這種國際關係觀中,全球範圍中處於「無政府狀態」狀態,沒有一個高於主權國家的權威機構;雖然還有一定的國際交往準則,但基本上還是弱肉強食;相處之道取決於國家實力的平衡;國際關係依靠雙邊條約而非多邊條約而打造。

 

美國不再是海上霸主

 

多邊條約和雙邊條約的區別在於:雙邊條約單向地有利大國控制小國(通過談判實力不平衡);而在多邊條約中,大國和小國、大國和大國之間也能互相約束。多邊條約對小國是最有利的;像美國這樣的最大國來說,主導制定規則,打造多邊條約是建立一個「秩序體系」的最好工具,可是也會被規則所束縛;但對於有志逐鹿的次等強國,這種體系卻是約束成分更多。多邊條約強調協作和共同利益,本來也是自由主義的相融洽。在二戰後,隨著自由主義的冒起,多邊條約成爲一個潮流,聯合國和WTO都是標誌。

 

其實,美國在歷史上是最不喜歡多邊條約的國家之一,認爲多邊條約是對美國的束縛,是對「美國例外」的挑戰。美國喜歡採用更「超然」的做法:參與多邊條約的制定,保持影響力以實現對自己有利的目標;然後再以此為基礎,通過雙邊條約逐一和其他國家繼續談判。以此實現利益最大化。比如在《聯合國海洋法公約》中, 作為海上霸主的美國就是如此,但現在美國已經很難在其他領域做到這點。

 

川普抛棄多邊條約體系,對美國來説,焉知非福。對美國來說,雙邊條約固然確實可能獲取更多的眼前利益;但放棄多邊條約體系,也就等於放棄了制定全球規則,不再有打造和維持有序的「帝國體系」的慾望,從「世界領袖」的位置走下來。按這樣的路數,美國以後只能扮演「最強的國家」的角色,而不再具有「世界領袖」的能力和威望。

 

未來,除非美國能鼓動更多的國家去逆轉經濟全球化的進程,否則將難以阻止如中國這樣的次等強國主導制定商貿多邊條約。

 

最大的問題還在於此舉與「全球化」的慣性或「現狀」(status quo)對抗,不一定能占優勢。騰出的空間,只會鼓勵此等強國進占。比如,退出TPP之後,除非美國能鼓動更多的國家去逆轉經濟全球化的進程,否則難以阻止如中國這樣的次等強國主導制定商貿多邊條約。若如此,美國在太平洋區域的經濟影響力一定會被中國超越。

 

所以對川普而言,越多國家「復古」,對他越有利。這就是爲什麽他努力對歐洲國家喊話,支持右翼政治勢力奪權的原因。全球範圍内的主張「反全球化」的國家為「反全球化」而結合在一起,看似很矛盾,但這正是川普要促成的事。在亞洲能否找到這樣的「同盟」還難說。

 

達沃斯會議上,中國主席習近平儼然被支持全球化的精英視爲下一個全球化的旗手,一直有恢復「天朝主義」理想的習近平當然心中受落。不過中國的問題是口頭上主張經濟全球化,但實際上還追求重商主義和保護主義,沒有像美國(以前)那樣開放市場;另一方面,不但沒有接受普世價值,反而在思想上越來越封閉,所謂「中國模式」也沒有得到廣泛承認;中國也沒有主導多邊條約的傳統,甚至對多邊條約心懷疑慮。

 

延伸閱讀:霧霾讓「中國模式」崩塌

 

但更進一步思考,在美國「不玩」了之後,中國在「世界-1」的圈子裏就是老大,不排除中國出於領導「世界-1」的欲望,要表率得「更像一個領袖」,在一些方面會主動改變,從「口頭」上的「負責任大國」,轉變為「真正負責任的大國」,以適應新角色。

 

※作者為旅美學者

 

 

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