李念祖:司法改革從正確晉用法曹人才開始

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李念祖 2016年08月01日 06:34:00

民間團體疾呼總統重新提名司法院正副院長。(攝影:陳品佑)

如果要問,人們對於近年以來司法改革的作為,有什麼印象呢?假使有,那一定就是司法院大力推動觀審制,但是相關的法案在立法院中未得通過。還有,試辦科技法庭似也略有新意,但是起頭之後還有多少政策力度也還待觀察,此外好像就乏善可陳了。然則司法系統的審判表現,並沒有使得已墜谷底的司法公信力,出現反彈提升的跡象;司法需要大幅度的改革,除了自我感覺尚稱良好的司法界人士之外,顯然已成社會共識而受高度期待。

 

蔡總統就職時宣布定期召開司法國是會議,就是在回應這種期待。可是會議尚未召開,卻又因為快速提出司法院正副院長大法官的繼任人選,而受到擇人不慎、司法改革意識不足的批評。此中恰好顯示了決定司法改革成敗的兩個要害,一是需要把握司法的核心價值,二是司法人才的晉退。牢牢把握這兩個要害而無所偏離,才能言及其他制度方面的改革。

 

司法的核心價值,乃所以決定法院怎樣發揮它的功能。法治的終極追求,離不開維持秩序與公平正義。民主法治社會的法律,係由社會中取得政治優勢的多數所決定。依法行政的行政機關,有責任實現並維持由多數所決定的法律秩序安排。司法,做為獨立運作的國家權力機關,肩負獨立審判的責任,如果也是和行政機關一樣地以維持社會秩序為務,其實並沒有太多的獨立存在價值。

 

只有行政而沒有獨立司法的政府,一樣可以建立並維持社會秩序,世界歷史長河中可以證明此點的例證不知凡幾。而獨立司法審判機關的可貴之處,就在於確保維持秩序的法律運作實施不得冒犯最基本的、每個個人都值得享有,而在每一個個案中都須交付的公平正義。

 

司法院正副院長的核心職務是大法官

 

並為正副院長的大法官,其核心職務仍是大法官,不是院長副院長;其制度價值也仍是在於構成司法審查的重要環節,而不只在於其司法行政的功能。所擇的人才不但要適合擔任司法行政職務,而且也要具備大法官從事違憲審查的適格性。

 

法官與大法官一樣是司法系統的主要成員,其主要職務功能是審判,不是司法行政,更不是上命下從的行政官員,而是獨立且不受上級干涉的審判官。如果法官對於自己的職務本質缺乏體會,而動輒以官僚體制裡的文官公務員自居,又怎能期待他懂得獨立判斷、展現智慧而交付當事人公平正義?

 

發動司法改革若是偏離了這項最根本的價值觀念,難以成功。挑選司法改革的領導人物,必須具備正確的司法價值觀念,才有可能推動方向正確的司法改革政策。

 

然而說到司法人才的晉退,非只涉及院長副院長大法官的晉退,而是關乎整個系統審判品質的良窳。若不重視司法人才的晉退之道,從事司法改革只會徒勞無功。大家都會同意,司法改革必須找到某種方法,既能淘汰不適任的法官,又不影響司法獨立。但或許更為關鍵的是,應該經由什麼樣的制度途徑,才能獲得適任的法官人才?

 

現成的辦法當然是考試。就法官的選拔而言,考試應是篩選人才的初步辦法,也就是用以確保資質要求的基本門檻,但不必是僅有的,也不該是全部的途徑。現在法官的主要來源就是司法官特考,但是由檢察官或是經過司法院遴選律師而轉任法官的人數,也正逐年增加,法官來源業已漸趨多元。問題是多年以來司法官特考錄取的考生,向以畢業不久的法學院畢業生居多。法官的入口年齡平均總是偏低。法官的社會閲歷與司法裁判的品質是否相關,就成為司法改革應該注意的一個課題。

 

正確晉用法曹  調整司法審判體質

 

不妨這樣問:歷來能夠通過考試擔任法官的考生,那個不是法學教育出來的最優秀人才?為什麼司法表現總還是不如人意,總還是需要改革?這個題目很大,其實也與法律人才的培育方法直接相關。司法的表現若是因為與社會期待普遍脫節而需要改革,其解決之道就不只是要有合適的淘汰辦法,更根本的問題,像是法學教育產生了什麼樣的法律人才,又透過了什麼樣的途徑成為法官,都是從事司法改革時,不能不加思考的上游問題。於此只就法院如何晉用適合擔任法官的人才,再提一些看法。

 

推動具有長遠效益的司法改革,必須認識到法律人才就是推動法治實踐的根本。現代法治國家,政府必須依法行政。不只是法院,立法及行政(含監察與考試)部門,都需要晉用大量的專業法治人才,才能在上游建立並養成政府遵法循法的法治習慣,直接間接提升位於中游的司法審判品質。目前政府似乎缺乏晉用專業法治人才提昇政府總體法治品質的人事政策,也缺乏統一鑑定專業法治人才資格以為政府所用的途徑。現正的司法官與律師考試只能培養法官、檢察官與民間律師,但是未必足敷政府專業法治人才的需要。

 

一個可能的改革方向是,不再拘泥於公務人員任用資格考試及專門職業資格考試的區別,一方面將律師看作在野法曹,同時也將政府裡面的法治人才看作是政府的法曹,而由考試院統一舉辦國家法曹資格考試甄才。法曹資格考試的錄取名額,不妨參考政府(含立法、行政、司法審判部門)及民間在野法曹(含執業律師與企業內部律師)的總體數量需求加以訂定。此一總體需求的名額,也宜成為調整我國法學教育規模、招生及畢業人數之重要參考。

 

國家法曹考試的及格者,即可具備擔任公務人員資格,但必須另經公務人員職前教育始得任用,及格者同時也可取得律師資格,但亦須完成律師職前教育後始能登錄執業。擔任檢察官者亦須通過國家法曹資格考試,還要經過並且完成檢察官職前教育之後,始得任用。

 

擔任法官者,則應從上述人員之中具備一定職務經驗年限者(即具備法曹資格而且富有實務經驗的法曹人員,包括但不限於檢察官及律師)遴任。法官遴任程序應於法律中定之。此項提議的要點,是將法治人才視為一個整體,不妨使用「法曹」一詞形成一種專業的統稱(其實不論在大陸法系還是英美法系,這點並無不同)。在人才晉用制度上,法官,宜是法曹體系優秀人才專業生涯的最終歸宿。須是人格成熟、具有足夠的社會歷練,而且已經在品格及法律專業表現上皆已經過檢驗的法治人才,才該進入法院,擔任不只是要維持法律秩序,而且能夠交付當事人公平正義的法官,才是司法改革的長期治本之道。

 

※作者為律師、理律法律事務所合夥人、東吳法研所與台大政研所教授。

 

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