王健壯專欄:蔡英文走委員會治國路線

王健壯 2016年08月02日 13:42:00

蔡英文的委員會治理模式,很類似美國的「沙皇治理」模式。(美聯社)

在治國風格上,蔡英文與馬英九大不相同。馬對總統權力的運用謹小慎微,「但可嚴則嚴」;蔡則比較靈活,「但可寬則寬」。

 

他們二人都是雙首長制的民選總統,但馬英九始終拘泥於退居二線的錯誤認知,典型的半總統。而蔡英文卻很清楚自己的角色定位,「我是總統,歷史檢驗的是我」,可見她想當的絕非半總統;她就任至今,雙首長制的蹺蹺板很明顯已傾向總統府。

 

具體的證據就是她採用的「委員會治國」模式。她在總統府成立的年金改革委員會,涉及考試權;司法改革國是會議委員會,涉及司法權;即將成立的原住民歷史正義與轉型正義委員會,涉及行政權;另外,她還要在府內設立一個真相與和解委員會,以及國家人權委員會,這些委員會的領導人,不是她就是副總統。至於行政院為了轉型正義所要成立的不當黨產委員會與促轉委員會等等,當然也是由她拍板定案。

 

那麼多前所未有的委員會突然冒出來,究竟說明了什麼?一是她有強烈改革企圖,但她卻不信任既有政府體制;二是她有強烈集權企圖,但總統權力處處事事受限於憲法,她不得不另闢蹊徑廣設各種委員會,走憲法的鋼索,玩權力的巧門。

 

蔡英文的委員會治理模式,很類似美國的「沙皇治理」模式。小羅斯福是個雄才大略的總統,但他常有令不出白宮的困擾,他因此成立了許多不在聯邦政府法定體制內卻直屬總統的任務型組織,負責這些任務型組織的人,被媒體冠上了沙皇這個封號,形容其權力之大猶如帝俄時代的沙皇;而總統,當然是沙皇中的沙皇。

 

自小羅斯福總統以降,沙皇治理模式已成常態。白宮每次為因應現實需求而設置性質不同的特別組織時,媒體按慣例以沙皇稱之,藥品沙皇、能源沙皇、交通沙皇、食品沙皇、恐怖主義沙皇、資訊沙皇等等此起彼落,最高紀錄同一時期曾有二、三十位沙皇同時出沒白宮。這種治理模式,反映的都是當時迫切的政治或政策現實需要,也反映了時任總統的改革與集權企圖。

 

但沙皇治理模式,多年來卻始終備受爭議。爭議之點包括:其一,白宮設立的這些任務型組織,都屬於政府法定體制外臨時組織;其二,組織人員任命均未經國會同意程序;其三,組織運作也不受國會監督,違反權力分立監督與制衡的民主原則;有學者甚至直言,這就是總統違憲擴權。

 

蔡英文的委員會治理模式,在行政院層級所設置的各種委員會,依法都要受國會監督,首長任命也要經國會同意程序。但在總統府內所設立的各種委員會,卻是由總統或副總統直接領導,人員任用不必經國會同意,委員會做了什麼,也不受國會質詢監督。換句話說,蔡英文走的是體制外治國路線,圍繞在她身邊的各式各樣委員會,讓她能如臂使指般介入各個憲政機關的運作,或者好聽一點說,讓她能領導各個憲政機關的改革。

 

馬英九因為拘泥於條條框框的憲法權力,八年改革幾乎一事無成;蔡英文走憲法鋼索體制外治國,結局難料。但台灣不是總統制,總統府也不是白宮,蔡英文把所有改革集中於她一人手上,同一時間伸手介入行政、司法、考試等權力領域,會不會備多力分?可不可能疲於奔命?甚至因企圖心太強而逾越了憲法權力分際,最後從鋼索上重重跌落?這是她必須要做的政治判斷,因為,歷史檢驗的是她。

 

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