宋承恩專欄:台灣取道兩岸邁向國際之路已行不通

宋承恩 2016年08月16日 09:44:00

中國2005年與世衛組織簽訂《諒解備忘錄》,以「中國台灣」(Taiwan, China)稱我,規制WHO與台灣的所有互動,都必須透過中國。(世衛祕書長陳馮富珍與習近平:路透社)

8月4日交通部民航局與陸委會同步發佈新聞稿,指出已向國際民航組織(ICAO)理事會主席遞交意願函,將以「適當名義」申請參加今年ICAO大會,並願意遵循ICAO相關規章參加會議。除了尋求各會員的支持外,並認為兩岸之間也應該共同協商,而且「這是透過協商可以解決的事情,期盼中國大陸方面對臺灣人民能釋出善意。」

 

據報導,政府認為透過兩岸協商的做法是實事求是、面對問題,因為「所有人都知道」台灣參與國際事務的最大障礙來自中國的打壓。陸委會也澄清,這絕對不代表要事先取得中國同意,「這是兩回事」。同時,總統府強調,考量到我國的航運與航管,相關組織的參與非常必要。而向來主管國際組織參與的外交部,則低調回應將洽請友邦協助。

 

台灣方面此議一出,中國大陸國台辦發言人馬曉光立即回應,「由於台灣執政當局至今未承認九二共識,未認同其核心意涵,導致兩岸連繫溝通機制停擺」,意思是,即使要談,目前也沒有管道,千錯萬錯都是台灣的錯,誰叫你們要選小英。隨後又加上一句:「只有確認體現一個中國原則的政治基礎,兩岸才有可能就台灣參與國際組織活動問題進行協商」,不但等於告訴台灣今年無望參加 ICAO 大會,同時昭告世界,台灣能否與會,只有中國點頭才算數。

 

塞翁失馬,焉知非福。這項發展同時也宣告了,「取道兩岸邁向國際」是條走不通的路。

 

陸委會也辦外交?

 

台灣與會ICAO想取道兩岸,乍看之下令人側目:怎麼陸委會也辦起了外交?別的不提,單以前次2013年參加ICAO大會,是由外交部協助事務專業部會並負責對外說明,如同參與其他國際組織一樣。怎麼這次換成由陸委會出面呢?

 

若是記憶長一些,此議令人想起2015年11月,在由陸委會負責,外交人員不在代表團之列的馬習會上,台灣方面主動提出參與國際組織的問題,而中國覆以「只要不會形成『兩個中國』、『一中一台』印象的話,都願意考慮」,以及「會以適當的方式讓台灣參加」亞投行的具體回應。巧的是,陸委會現在談的,也是「適當名義」。

 

若是再深入去看,會發現就出席ICAO會議而言,「取道對岸」其實並不是什麼新鮮事。早在2012年9 月,連戰先生代表國家元首出席亞太經濟合作會議(APEC)經濟領袖會議,會前即主動向中國國家主席胡錦濤表達參加ICAO會議對台灣的重要性,大陸方面有必要支持台灣與會。對此,胡錦濤回應「將根據國際民航組織的章程,認真研究台灣以『適當方式』參與」。回國後,馬英九總統在接見代表團時,肯定連胡會談「就我參與國際民航組織一事,獲得對方善意回應」。

 

隔年,在中國建議下,「中華台北民航局長」獲邀,以ICAO理事會主席「貴賓」的身分,參加2013年的大會。是的,身分是「貴賓」(guest),就是客人,連在世衛組織大會已取得的觀察員(observer)都不是。我查閱過出席名單,「中華台北」甚至不在名單上。據當時的外交部次長所說,原因在於ICAO的觀察員資格只限於尚未成為其會員的國家,以及國際組織兩類。而就前者而言,國際間「尚未達成共識」。儘管如此,在當時,除了少數學者批評疾呼以外,這普遍被認為是一項外交突破。

 

由這些取道兩岸管道的「努力」,我們就可以理解,為什麼面對三年一次的ICAO大會,今年是由陸委會出面。據報導,這也是因為現任ICAO的祕書長由中國籍的柳芳擔任,政府認為今年受邀與會的障礙不小,因此主動放話,讓全世界知道是誰在阻撓台灣的參與。不論如何,所不同的是,過去是經由領導人互通聲息的管道,這次乾脆由政府機關陸委會主動宣佈,彷彿有朝常態化的趨向。

 

世衛模式損害國格

 

如果我們再挖深一些,會發現在ICAO參與上「取道對岸」,其實是複製更早的「成功」經驗,就是出席世界衛生大會(WHA)的年度會議。2002年SARS事件,凸顯了台灣是世界衛生防疫孤島:先是因為中國延誤通報,致無從應變;後又因為被認為是中國的一省,錯誤的被列入疫區。當時國際社會支持台灣有意義參與世衛組織的呼聲甚高,而扁政府也不斷以「台灣衛生當局」,申請加入成為觀察員,甚至2007年以「台灣」的名義,申請成為會員國。(路透社)

 

但,隨著政黨輪替,訴諸國際壓力的路徑並沒有持續。據報導,2008年11月,連戰先生就已在出席(APEC)領袖會議時,向胡錦濤表達希望中國支持台灣參與世衛組織。很快地,2009年1月「台北聯絡點」被納入國際衛生條例(IHR)的防疫體系,4月時,衛生署署長接獲WHO總幹事長的信函,以觀察員的身分,「中華台北」的名義,受邀出席世界衛生大會。這些安排,都是在中國的「建議」下進行。同樣,除了少數人士批評以外,這仍被視為外交突破,當時的執政黨並屢屢強調,這是兩岸關係和緩所帶來的好處。

 

2009年以來台灣出席世界衛生大會模式的問題是,台灣的受邀並非常設性的安排,而是需要每年依據總幹事長的邀請函辦理。由於在實務上WHO祕書處必須依照中國的意思辦理此事,這等於給了中國一年一度對台灣施力的機會。就參與的地位來說,台灣並非如教廷的「非會員國的國家觀察員」,也非如巴勒斯坦的「依特別決議的觀察員」,而是與其他組織,如國際紅十字會,所並列的觀察員。

 

甚者,當時已知中國在2005年與世衛組織祕書處簽訂《諒解備忘錄》,以「中國台灣」(Taiwan, China)稱我,規制WHO與台灣的所有互動,都必須透過中國,或經中國同意,包括疫情的傳遞、人員出席各種會議,以及緊急疫情處理。2010年世衛組織祕書處並將該等內容載於「世衛條例對中國臺灣省之執行作業準則」,發函予所有會員國。在這樣的條件下,出現在世衛組織,到底是彰顯還是損害國家地位?

 

那麼,現在不也是好好盤點「世衛大會模範」的時刻?2016年年初,台灣人民選出新政府,第三次政黨輪替。4 月下旬,距5月23日WHA大會開議不到一個月,台灣尚未接到世衛組織祕書處的邀請函。直到5月9 日,望眼欲穿的邀請函上,明白記載台灣的與會是依據「聯合國大會2758號決議及世界衛生大會25.1號決議所反映的一中原則」。在社會爭議聲中,民進黨政府仍決定與會。

 

亞投行是最離譜案例

 

但最離譜的案例,還是要頒給馬政府執政末期的申請加入亞投行。當時,不顧社會多方的提醒,台灣參與的意向書,是由陸委會向中國的國台辦提出,轉交給亞投行籌備處。故且不論亞投行是由中國籌辦,台灣被矮化的風險本來就極高,台灣自己的舉措更是明顯混淆了,所申請加入的是一個國際組織;該組織不會因為是中國籌辦,就必須透過兩岸管道。

 

即使在尊重台灣內部的「兩岸法制」前提下,台灣與中國的關係也不必然一定要透過兩岸管道,而可以是有不同層次的,例如兩方同時都是包括WTO的許多國際組織的會員:難道台灣與中國在WTO下的往來,也必須經由兩岸管道?明顯不是。馬政府在這方面的思考,與引發太陽花學運的核心問題,如出一輒:「兩岸協議」不是國際條約,非到最後關頭,盡可能不讓具有國民主權意涵的國會審查並通過。

 

那麼,亞投行一事上口口聲聲說的「適當方式」是什麼呢?中國方面堅持台灣並非主權國家,若要加入,必須循「港澳模式」,由宗主國中國為其提出。其依據為亞投行章程的第三條第三項:「不享有主權或無法對自身國際關係行為負責的申請方,應由對其國際關係行為負責的銀行成員同意或代其向銀行提出加入申請。」

 

中國對台灣只會愈加予取予求

 

將ICAO,WHA與亞投行串起來觀察,「取道兩岸以邁向國際」的路徑在實例上,有以下的共通點:

 

由台灣方面主動提出,請求中國「協助」台灣拓展國際空間。提出的管道包含國共論壇、領導人(或其代表)會談,而近來有由政府機關陸委會正式為之的趨勢;

 

用語「兩岸化」,以「適當方式」或「適當名義」遮蓋細部的地位問題,同時強調「善意」與「人民感情」,以沖淡政治乃至法律的意涵;

 

三、台灣方面或出於概念的混淆,或以「實事求是」解決問題作為正當化的說詞,相信「取道兩岸」是尋求突破的必要途徑;

 

四、中國方面則運用每一個場合,主張相關的決定係經由其同意,或製造這樣的印象。甚且,中國運用其力量,在組織內規約制台灣出現的名義與互動模式。

 

五、中國拒絕將台灣的參與地位制度化或常態化,而是透過定期的決定,取得對台灣及國際社會施壓的機會。

 

單從結果看,在2016年的此時,以上路徑是行不通的,應該是再清楚不過了。台灣人民只是作了民主的選擇,因為新政府未明白接受「九二共識」,就必須一面承受來自中國的打壓,一面籲請其展現「善意」。事實上,小英總統在就職演說,提到了「憲法、兩岸條例及其他相關法律」,並未否認中華民國。單單「將台灣的國際參與繫於中國的好惡」一點,就足以認為「取道兩岸」的路徑已經破產。對照最近的事件,從南海、詐騙案到台獨藝人,要不惹中國生氣只會越來越難。而台灣的國際參與,不可能依附在這樣的基礎,這只會給中國更多予取予求的機會而已。

 

台灣從屬地位「制度化」的危機

 

如果2016年政黨輪替後的種種,還不能說服你「取道兩岸以邁向國際」的路徑已經破產,還有更嚴重的:這條路背後,有將「台灣從屬於中國」此一中國的主張「制度化」的效果。

 

中國向來主張台灣是它的一省,不能擁有自主從事對外關係的能力。在國際場合,則經常藉由制度上的管道,將台灣的地位釘入「無法對自身國際關係行為負責者」的從屬地位。亞投行章程第三條第三項只是例子之一。更早的例子是台灣在1990年以「個別關稅領域」地位申請加入關稅暨貿易總協定(GATT)時,中國就曾嚴詞抗議,主張應依據1947年GATT第26條第5 項,由其以台灣的宗主國的地位,代為提出申請。

 

這是中國向來的立場,並不是兩岸和緩、外交休兵、增添善意,或者是否接受九二共識所能改變的。過去八年來的經驗,適足以證明,正是在兩岸間有很多善意的時候,中國益發主張其代台灣履行對外關係的宗主國地位。

 

就中國實際掌控了台灣出席WHA的邀請與否,以及其與世衛組織間就台灣的互動參與模式所達成的協議,它認為在世衛組織下,自己是為台灣的對外關係負責的宗主國,是非常明顯的。在 ICAO也是如此。在此狀況下台灣仍尋求「取道兩岸」,恐怕將更加落入此一由中國界定的角色。

 

無法再仰賴他國的「善意」

 

台灣所面臨的國際處境,非常艱難。在中國崛起之後,只有更加艱難。但為了國家的長遠打算,符合現況上事實存在的國家,捍衛自由民主體制,至少在台灣所能作到之處,應當堅持自己的國家地位與國格。

 

國際參與很重要,但以怎樣的身份與地位參與更重要。溝通協商不是不對,甚至是必要的,問題是在怎樣的前提與規制下進行協商。

 

從既有的經驗,不論是作為WTO或是區域性漁業管理組織的會員,台灣的國際地位莫不是以自己獨立存在與實際上主權行使的事實,促使國際社會正視將台灣納入國際體制的必要性,而在法制安排上以較少涉及主權意涵的會員或實體地位,取得實際上的參與。這些是台灣自己訴求國際,努力突破,爭取而來的,而不是仰賴他國的「善意」,甚至遵循令其滿意的模式而來。

 

台灣所處的國際關係,微妙之處不少。有些看起來辛苦的,其實是「化妝的祝福」;有些看上去值得慶賀的,卻是「包著糖衣的毒藥」。希望在2016年的此時,國人有智慧,看清楚「取道兩岸以邁向國際」的路徑以及其背後思考,對台灣的意涵與後續效應。

 

※作者為英國牛津大學博士候選人,曾參與對外談判

 

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