蔡英文蓋了一座憲法違章建築

林臻嫺 2016年08月22日 08:00:00

蔡英文親自擔任司改籌備會議召集人,惹來違憲爭議。(攝影:李昆翰)

蔡總統在撤回司法院正副院長提名後,為強化司改決心,復宣示要親自擔任司改籌備會議召集人,一位總統候選人,選前將「司改」列為重大競選政見之一,於高票當選後,努力兌現承諾,此乃誠信原則。然而,不管挾著多少選票或選民的熱切期待,仍須依現有憲政秩序規範循正道為之,而不能「挾民意」為所欲為,因「通往獨裁的道路往往正是由萬民擁戴所鋪成」,此法律人出身之蔡總統應知之甚深。

 

法國總統是最高司法會議主席

 

畢竟,在民主國家,不管政黨政治如何更迭,民意如何起落,獨立公正的司法制度,才是法治國的最終保障,我國司法的體質,目前確非常積弱不振,不僅要掙脫「黨國幽靈」的陰魂不散,尚要避免受「強人政治」的病兆纏身,更要甩開「政治打手」的污名,始能重新贏回人民的信賴,建立起廉潔、專業、有尊嚴、有效能的司法,改革要能一舉成功,或許第一步須懇請蔡總統同意成為「憲法守護者」開始。

 

畢竟,我國目前的憲法,不若法國的憲法有明文規定「總統是法國司法之保護者」,故過去法國總統有以最高司法會議主席之姿,領導司改、甚而大幅修法,雖有三權不夠分立之批評,惟尚不致有違憲、擴權之爭議。

 

然而,我國憲法依第53、62、77條等規定,明文以設置「行政院、立法院、司法院」等機關,分別作為「國家最高行政、立法、司法機關」,而總統擁有之憲法法定權限,除人事提名權外,第44條規定,僅在「院與院間」有爭執時,得召集有關「各院院長」會商、解決之。亦即,制憲者或係基於「絕對權力使人絕對腐化」之不變人性,為落實三權分立,監督制衡,故將國家重要之最高行政、立法、司法權,各委由不同的「院」來「獨立」行使職權,除非院際間嚴重意見不合無法解決,導致國政運作難以順暢時,始由超然的國家元首即總統出面召集各院院長會商解決。除此之外,並未授權總統得以「民意望司改若渴」為由,在憲法明訂之「國家最高司法機關」上面,再於總統府內疊床架屋一個「司改國是會議機關」,以此憲法上之「違章建築」來指導(揮)最高司法機關應如何進行司法改革!這確容易引發違憲、擴權之爭議。

 

日本是內閣制

 

論者支持總統府內設置司改國是會議機關之理由,無非認為過去司改腳步稽延,故欲仿效日本在本世紀順利推動之司改經驗,即當時是由小泉首相在內閣下設一個「司法改革審議會」,由日本憲法權威學者任召集人,由法律人與非法律人之社會賢達,共同經過多次會議,擬定一份改革意見書,呈給內閣下設之「內閣法制局」,草擬具體之法案後,提交到國會通過。

 

然而,正是因為日本是採行「內閣制」國家,內閣官員本身即為執政黨之議員身份,故行政、立法間之隔閡較少,而改革所需多數法案,正是透過內閣內部之法制局來具體草擬後提出於國會,即「日本內閣自己就有法案提案權」,而日本最高裁判所本身並沒有法案的提案權。但,我國現行制度,與日本完全不同,我國的司法院、行政院,基於前揭憲法所賦予之最高權限,及各自的專業分工,都可獨立提出法案於立法院,反而總統自己除了依憲法第37、43條,僅有「公布」法令權、發布緊急命令權外,並「無法令提案權」。

  

故縱使將來這個總統府下設之「司改國是會議」做出的改革意見或決議,能代表什麼?要透過誰的提案權來落實?英派立委?司法院?行政院?且要如何不致侵害這些機關,各自基於憲法付託的「獨立提案權」?

 

又如果蔡總統執意如此的理由是,過去立法院諸多重要司改法案數度卡關,確常是因司法院與行政院(所屬之法務部)意見不合,故已可預見將會有「院際爭議」,故總統須預作準備介入協調,來作為正當化之理由。然而,去年改選後之「立法院」,執政黨業已大獲全勝,而「行政院」轄下的法務部長,亦已更迭為執政黨屬意之人士,過去非由蔡總統親自任命的「司法院」院長、副院長,亦自行請辭待命中,一旦蔡總統提名的司法院人事通過後,新的行政院、立法院、司法院,均屬「全面執政」後,是否還會出現過去「朝小野大」時那種「院際爭議」?在院際爭議根本尚未發生或預期難以發生之際,蔡總統急著將本該是總統「個人專有」、「臨時」的院際調處權「機關化」、「常設化」,似易引人遐想。

 

院際紛爭根本沒發生

 

況在「院際紛爭」根本未發生時,理論上,總統府內的「司改國是會議」只能說是類似幕僚的「黑機關」,此代表著「司法院院長」沒有義務、也沒有必要出席,且這個「黑機關」,與憲法上職司「最高司法權」的司法院,又是什麼關係?是上下隸屬?或平行關係?兩機關意見不合時,能由誰調處?這「黑機關」的存在是否將嚴重靳傷總統「院際調處權」的超然、客觀性。

 

故蔡總統若不學習法國,先透過修憲,而直接要援引日本內閣制的司改模式,在總統府下直設會議機關,主導司改大業,真能無違憲、擴權之爭議?此是否將影響將來會議所做決議之效力?好不容易匯聚起的「司改能量」,是否將隨這些違憲、擴權爭議,無端消耗?如此,應非長期關心我國司改人士者所樂見吧。

 

蔡總統欲改革司法,心意熱切,全民均能感受,但仍應遵循現有憲政秩序而為,或許,先集中心力,慎重地提名沒有違憲爭議,具有改革理念,能孚眾人望,復能與總統司改方向心意相通之人士,擔任司法院院長,由其「名義上」擔任司改國是會議召集人,邀請總統屬意或各間關心司改的民間團體、社會賢達、相關機關如行政院法務部、立法委員一起開會,蔡總統可以嘉賓身份全程「聆聽」,如真有發生司改方向院際紛爭,可當面或再召集院長「調處」之,最後會議共識結論,再交由各提案主管機關提請立院審議,或能避免不必要的違憲、擴權爭議,拖累改革的動能與進圖。

 

※作者為台南地院法官

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