行政院長林全上週親自主持記者會，公布106年度中央政府總預算案編列情形。不難看出，林揆對於新政府上台後第一個預算案的重視程度。只不過，從明年度總預算案的收支規模、結構來看，不僅欠缺「新意」，與過去幾年馬政府執政時期所編列的預算數額，相差無幾，更不符合林全念茲在茲的「零基預算」精神，對於提振經濟成長動能，也頗令人憂心。

上世紀、1970年代，美國總統卡特全面推動「零基預算」制度，希望讓政府各機關每年提出的政策計畫預算，無論新舊項目，都必須從「零」的基準開始，不囿於過去年度預算數字高低，均依照成本效益分析，重新審視、評估其實際需求與必要性，目的是要將有限資源做妥善配置，避免浪費。

「零基預算」雖有助於抑制政府支出膨脹，但實務上，卻也有其窒礙難行之處。諸如政府支出的成本效益難以衡量、行政作業耗時費力等。尤其，目前我國中央政府總預算中，法律義務支出的比重逐年攀升，占年度歲出預算比例已高達7成左右，歲出結構僵化難以調整，政府想要落實零基預算幾乎成為「不可能的任務」。

這一點，從明年度中央政府總預算案，便可看出端倪。以政事別分析，明年度社福支出共增加167億元、多達4773億元，依舊居所有項目之冠，主要是為因應長照計畫、負擔勞健保法定經費等。教科文支出則居次，成長幅度7.1%、達4154億元。經濟發展支出僅2678億元，與今年度預算數相較，只微幅增加0.2個百分點，排在第四位，和以往幾年預算編列金額的排序，沒什麼不同。

即便在經濟疲軟、低迷不振情形下，林全仍決定不採擴張型財政措施。對此，他坦言，主因是「新政府上任時間太短，盤點計畫時間不夠」，且一些大型計劃，執行過程涉及環評、招標、採購等法規，若無事先詳細規劃就匆忙提出，執行能力將會大打折扣。

林全此言，表面上看似言之成理，意欲落實財政紀律，替納稅人看緊荷包，實際上則凸顯了新政府執政的保守心態，不僅無助於解決國家預算結構僵化，經濟發展、社區發展與環境保護等預算項目遭受排擠，及政府財政困窘捉襟見肘等問題，更可能落入惡性循環之中。

不僅如此，林全還提到，未採取擴張財政政策下，將暫時由國營事業投資扮演重要角色。問題是，明年度國營事業新興計畫投資僅共編列127億元，占總歲出1兆9980億元、連百分之一的比率都不到，對於提振經濟動能效果恐怕十分有限，如何帶動經濟成長？

林全曾多次以「衣櫃理論」來比喻國家預算編列。他形容，政府要撙節支出，就像是把家裡衣櫃中所有的衣服拿出來，先挑自己最喜歡的、再把次要喜歡的也挑出來，剩下來的衣服若衣櫃放不下，就打包送出去，這樣不但不必換房子，連買衣櫃的錢也可以省下來。

總預算案的編制、規模與結構，可以看出一個執政者的能力、格局與高度，勾勒出政府的施政藍圖及願景。英全政府上任未滿百日，民間投資已衰退8趴、失業率更突破「4」字頭，創下近兩年來新高。從林全的第一本總預算案，似乎仍看不出「衣櫃」騰出了什麼空間、丟掉了那些舊衣服？也無法讓人對國家發展前景，有任何能夠樂觀的理由。

※作者為本報記者

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