楊毅觀點:林全的「衣櫃」清空了嗎?

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楊毅 2016年08月23日 07:08:00

林全曾多次以「衣櫃理論」來比喻國家預算編列。

行政院長林全上週親自主持記者會,公布106年度中央政府總預算案編列情形。不難看出,林揆對於新政府上台後第一個預算案的重視程度。只不過,從明年度總預算案的收支規模、結構來看,不僅欠缺「新意」,與過去幾年馬政府執政時期所編列的預算數額,相差無幾,更不符合林全念茲在茲的「零基預算」精神,對於提振經濟成長動能,也頗令人憂心。


 

上世紀、1970年代,美國總統卡特全面推動「零基預算」制度,希望讓政府各機關每年提出的政策計畫預算,無論新舊項目,都必須從「零」的基準開始,不囿於過去年度預算數字高低,均依照成本效益分析,重新審視、評估其實際需求與必要性,目的是要將有限資源做妥善配置,避免浪費。

 

「零基預算」雖有助於抑制政府支出膨脹,但實務上,卻也有其窒礙難行之處。諸如政府支出的成本效益難以衡量、行政作業耗時費力等。尤其,目前我國中央政府總預算中,法律義務支出的比重逐年攀升,占年度歲出預算比例已高達7成左右,歲出結構僵化難以調整,政府想要落實零基預算幾乎成為「不可能的任務」。

 

這一點,從明年度中央政府總預算案,便可看出端倪。以政事別分析,明年度社福支出共增加167億元、多達4773億元,依舊居所有項目之冠,主要是為因應長照計畫、負擔勞健保法定經費等。教科文支出則居次,成長幅度7.1%、達4154億元。經濟發展支出僅2678億元,與今年度預算數相較,只微幅增加0.2個百分點,排在第四位,和以往幾年預算編列金額的排序,沒什麼不同。

 

即便在經濟疲軟、低迷不振情形下,林全仍決定不採擴張型財政措施。對此,他坦言,主因是「新政府上任時間太短,盤點計畫時間不夠」,且一些大型計劃,執行過程涉及環評、招標、採購等法規,若無事先詳細規劃就匆忙提出,執行能力將會大打折扣。

 

林全此言,表面上看似言之成理,意欲落實財政紀律,替納稅人看緊荷包,實際上則凸顯了新政府執政的保守心態,不僅無助於解決國家預算結構僵化,經濟發展、社區發展與環境保護等預算項目遭受排擠,及政府財政困窘捉襟見肘等問題,更可能落入惡性循環之中。

 

不僅如此,林全還提到,未採取擴張財政政策下,將暫時由國營事業投資扮演重要角色。問題是,明年度國營事業新興計畫投資僅共編列127億元,占總歲出19980億元、連百分之一的比率都不到,對於提振經濟動能效果恐怕十分有限,如何帶動經濟成長?

 

林全曾多次以「衣櫃理論」來比喻國家預算編列。他形容,政府要撙節支出,就像是把家裡衣櫃中所有的衣服拿出來,先挑自己最喜歡的、再把次要喜歡的也挑出來,剩下來的衣服若衣櫃放不下,就打包送出去,這樣不但不必換房子,連買衣櫃的錢也可以省下來。

 

總預算案的編制、規模與結構,可以看出一個執政者的能力、格局與高度,勾勒出政府的施政藍圖及願景。英全政府上任未滿百日,民間投資已衰退8趴、失業率更突破「4」字頭,創下近兩年來新高。從林全的第一本總預算案,似乎仍看不出「衣櫃」騰出了什麼空間、丟掉了那些舊衣服?也無法讓人對國家發展前景,有任何能夠樂觀的理由。

 

※作者為本報記者

 

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