沈榮欽專欄:柯P的透明危機

沈榮欽 2016年08月24日 07:00:00

柯文哲恐怕沒料到自己很快也受到黑箱批評的反噬。(攝影:葉信菉)

2014年以反對黑箱服貿為名發起的太陽花學運,到今天仍然深深地困擾著台灣政治人物,不僅因學運下台的國民黨對太陽花不能理解,執政的民進黨政府也為如何處理兩岸關係深感棘手,連學運最大受益者都不能倖免,柯文哲仍然飽受黑箱批評,時代力量則在國會協商進退失據,這一切都指向重新爬梳太陽花所抗議的黑箱政治意涵之必要。

 

身為被抗議一方,藍營政治人物初始對太陽花的抗拒、貶抑極為正常,但是太陽花學運過去已經兩年多了,藍營老人們的言行依舊如時光靜止般停留在過去,對理解太陽花有極大的障礙。

 

弔詭的是,非藍陣營同樣逃不出太陽花的迷思。由於學運始於抗議立委張慶忠違反程序的30秒,以太陽花照亮黑箱服貿,從那時起,「反對黑箱決策」就成了台灣社會運動最具正當性的訴求,幾乎出現在所有抗議場合,一旦黑箱成為事實,無論官方如何說明其他的因素都是輸家,後太陽花的台灣社會運動策略基本上就是圍繞著黑箱的攻防而運行。

 

不僅藍綠,如果沒有太陽花學運,柯文哲的白色力量也無法在藍綠兩黨的夾縫中竄起,因此柯文哲競選之初就將主軸訂為「開放政府、全民參與、公開透明」,自選舉經費透明化開始,高舉公開透明的決策模式,將一切資訊攤在陽光下。執政之後,柯市長以「一個更好的台北—公開透明」為名,陸續成立台北市政府資料開放平台、檢討密件42萬餘件、成立廉政透明委員會、設立公民參與委員會、舉辦公民咖啡館與建立SOP,柯文哲立刻成為台灣政治人物公開透明施政的象徵,其他政黨的政治人物如宋楚瑜、林佳龍等人也紛紛表示應向柯P學習。(圖:維基百科)

 

但是柯文哲沒料到很快他就受到黑箱的反噬,首先在波卡事件遭質疑程序黑箱,接著廉政透明委員會被批評名實不符,然後就像骨牌一樣,社子島黑箱i-Voting、密件公開不足、與財團黑箱協調5大案、文化局黑箱審議、密會富邦、黑箱都更等等爭議一一而來,黑箱始終像個魔咒纏繞台北市政府的每一局處,直到教育局被批評「黑箱併校決策」後,柯文哲終於忍不住動怒回應:「不是所有的資訊都要開放,為什麼一定要讓你知道?」

 

柯文哲的回應是政治人物面對黑箱批評的典型反應,既眷戀公開透明的政治聲譽,卻又覺得公開透明並不現實,而且越是透明,外界對透明的要求就越高,由於柯文哲一向以公開透明自我標榜,儘管台北市政府已經相對較透明,但是黑箱決策的批評從未間斷。柯P的透明危機不僅是柯P的,也是台灣政治人物共同的危機,無論藍綠,太陽花後台灣政治將公開透明視為神聖不可侵犯的聖牛,卻從未真正試圖理解黑箱。

 

過去20年來,各國政府開放透明的程度堪稱前所未見,台灣政府的開放乃是這個透明風潮下的一環,除了非政府組織公民覺醒外,國際競爭、資訊科技與社交媒體的興起,也促進了政府開放資訊,各國的實證還發現,資訊公開法、新聞自由與人均所得,都有助於政府資訊透明。

 

資訊透明自然無比重要,如同柯文哲評論政府弊案頻傳,認為「只要公開透明,奇奇怪怪的事情都會消失」,國際間公認公開透明是減少貪腐的良方,著名的國際反貪機構的名稱就是國際透明組織(Transparency International),而利益關係的揭露與公開透明的程序更是對抗台灣氾濫的裙帶資本主義的重要武器。

 

資訊透明也比硬性的標準作業程序更有彈性,因此廣受歐美國會與管制機構的喜愛。例如安隆(Enron)等企業作帳醜聞爆發之後,美國為了整頓公司治理而制定Sarbanes-Oxley法案,該法案在許多地方都並未硬性規定或禁止企業或是稽核者的行為,反而用了整章去規範公司與稽核者要如何公開資訊,資訊透明被視為比行為規範更能夠有效對抗公司治理的缺陷。

 

正是在這種資訊透明有助信任、清廉與參與的脈絡下,柯文哲成立市政府資料開放平台、廉政透明委員會與公民參與委員會等機構,以期實現其所高舉的「開放政府、全民參與、公開透明」。

 

但是資訊並非永遠越公開透明越好,很多時候過度公開透明反而導致不信任、欺騙、政治鬥爭、降低參與以及創造力衰退等結果,如果不了解公開透明的界限所在,打破黑箱決策並不會增進彼此利益,公開透明只是一種迷思。

 

由於柯市長之前的專業是醫生,以下我略去枯燥的理論鋪陳,盡量以醫病關係的相關例子,說明為何有時過度公開透明反而產生適得其反的效果,其中每一點都經過相當的研究,應該具有基本的可信度。

 

醫病關係如果過度公開透明,恐怕會造成反效果。(美聯社)

 

過度透明產生不信任感

 

雖然很多時候公開透明有助於信任,但是過度透明反而產生不信任感。如果醫院院長要求醫生詳細紀錄每一件所做的事情、所下的判斷,並令所有醫師都有權查閱,醫生並不會因為資訊公開透明而增加對彼此的信任與相互學習,相反的,多數醫生的感受是自己的人格與專業不受到信任,醫院內的不信任程度反而因此增高。

 

過度透明導致更多欺騙

 

醫生公開與藥廠之間利益衝突的資訊後,可能產生

George Loewenstein等人稱之為道德授權(moral licensing)的反應,公開之後,剩下的就是病人自己該注意的事了,而醫生反而覺得「我已經做了我應該做的,接下來可以為自己的利益著想了」,結果公開資訊反而導致更多的欺騙行為。

 

過度透明導致過度反應

 

公開醫生與藥廠的利益衝突的資訊後,病人或許會對醫生的信任降低,而對其發言打個折扣,但是研究也發現,醫生同時會將病人對其信任的降低列入考慮,因此給予資訊時會策略性誇大一些,不過病人決策時往往無法將醫生的過度反應再列入考量,因此給予的折扣不足,結果公開資訊反而比不公開令病人的福祉更差。

 

過度透明產生不當順從壓力

 

當醫生推薦病人到某一家檢驗所去檢查時,如果醫生告知病人,醫師可以因此獲得推薦抽成,病人固然會因此降低對醫生的信任,但是這時病人反而產生影射焦慮(insinuation anxiety)而更難拒絕醫生的推薦,因為一旦拒絕,便透露出對醫生的不信任與懷疑醫生的道德操守,因此更容易順從醫生的安排。

 

過度資訊導致知識的詛咒

 

主治醫師在醫院教授實習醫師時,經常會覺得為何實習醫師的反應與理解力如此之慢,其實是資訊一旦記得之後,便無法想像忘記資訊的狀態,也無法回復當初自己尚未學習時的樣子,Colin Camerer等人稱之為「知識的詛咒」,主治醫師用對自己最好的方法去教授實習醫生,卻通常不是實習醫生最需要的教學方式,結果主治醫師往往因此覺得自己聰明過人,殊不知其實是犯了知識詛咒之病。

 

過度透明導致推諉責任

 

資訊公開透明只是政治決策的第一步,如何詮釋資訊與產生解決方案,才是透明後更大的考驗,不過因為每個人理解與詮釋資訊的能力不同,過度透明經常供給過多的資訊,使得人們為各種相關與不相關的資訊詮釋爭執不休,進而給予組織成員有了彼此推諉責任的藉口。

 

過度透明增加政治鬥爭

 

政壇經常有人事見光死之說,過度透明的人事決策,會給不同陣營的人更多的時間準備與集結資源,甚至扭曲資訊,以便影響決策,導致政治鬥爭加劇。

 

過度透明降低創新

 

許多公司喜歡採用大片落地玻璃的完全透明辦公室與會議室,用以象徵透明決策,希望因此促進員工坦誠溝通、彼此合作與增進創造力,但是Ethan Bernstein發現,這些完全透明的會議室反而會減少員工彼此分享點子的數目,而且所分享的點子的創新程度也比較低,因為在眾目睽睽之下,員工覺得受到

監督與隱私權喪失,反而傾向花更多的時間在建立SOP而非創新。

 

過度透明不利談判

 

談判雙方的議價能力取決於彼此的資訊,不透明有助議價,例如賣方如果虛張聲勢故意透露已經提高的假成本訊息,而買方誤信為真的話,賣方可因此增加議價力量,而獲得較有利的談判結果,但是如果資訊完全透明就會失去談判優勢。

 

這個名單還可以繼續加長,但是我想已經足夠說明我的論點了,並不是所有的公開透明都能夠產生更好的結果,過度公開透明造成意料之外的後果(unintended consequences)不僅困惑台灣的政治人物,也干擾台灣公共政策的品質。太陽花運動後,許多政治人物一方面不敢公然反抗黑箱決策的惡名,另一方面隱隱覺得公開透明並非玉律金科,卻又說不出所以然,只能以政治實務經驗為名抵制,社運人士則譏之屁股決定腦袋、在朝在野兩樣情,多少抗爭因此虛耗心力而原地踏步。透明迷思在台灣是如此普遍,不僅藍綠橘白,鎂光燈下的時代力量在國會協商中的進退反覆,也透露出面對公開透明政治程序的尷尬。

 

在野到在朝的距離,不該只是腦袋到屁股的距離,台灣是時候告別這種由太陽花運動所定義的政府與社運團體之間的黑箱政治攻防,用更精確的知識定義出政治程序的透明規範 。最近台電與方儉對於開放台電與社運自利的爭議,正說明這種透明規範之必要,不能每次都依個案隨著政府與民間團體討價還價而定了。

 

資訊透明的價值最終仍必須依賴選民的知識與品德來實現,缺乏具有知識與品德的公民社會,資訊縱使透明也毫無價值。太陽花學運認為反黑箱的根本意義在於,為了制衡政治人物的私心,唯有公開透明的程序,方能確保政府決策符合民意,但是這裡隱含的假設是資訊公開之後,選民就有足夠的知識能有效監督,萬一選民的知識與品德不足,透明未必能夠達成最好的結果。

 

Justin Fox曾以模型說明,當政治人物比選民對政策有更多的理解時,如果開放資訊,政治人物反而會為了顯示自己公正不阿,而故意避免某些為不受歡迎的政客所偏好的政策,即使這些政策對選民福祉有利。開放資訊不會自動改善民主的品質,除非我們的選民有足夠的知識與品德判斷政策的後果。

 

有理由相信對台灣選民的憂慮並非杞人憂天,例如狗仔、名嘴與社交媒體的盛行,台灣選民對於政府犯錯的容忍程度日益降低,無論這過錯屬於公共或是私人領域,即使連總統蔡英文到法國餐廳用餐都會遭遇其他國家所無法想像的嚴厲批評,造成台灣的官僚體系有極強烈少做少錯的誘因 。

 

牛津大學Christopher Hood認為此時引入公開透明的資訊,反而可能使得保守的官僚組織更為保守,墨守SOP以避免大眾責難,致力於影響輿論而非解決問題,戮力隱藏未規定公布的資訊與規避責任,導致無法興利的官僚組織與無法課責的政治文化。

 

仍然必須強調,秘密是壟斷最好的朋友,絕大多數時候,公開透明的資訊有助減少罪惡,因此政府公共事務應該以公開為原則,不透明為例外。只是公開透明亦有其限度,例如各國政府為了避免鬥爭與資訊扭曲,經常對人事與某些審議採取事前保密、事後透公開明的做法,問題並非不公開透明便是黑箱決策,而是在理解透明的界限與適用範圍後,如何在其中找到平衡,資訊公開透明只有和隱私、課責(accountability)、效率、效能與創新同時考量才具意義,程序上的透明最終還是必須通過公共政策品質與效率的測試,否則打破黑箱並無意義。

 

太陽花學運迄今已經兩年有餘了,台灣政治仍然深陷黑箱泥沼中進退維谷,柯市長與其他的政治人物是時候去理解與實踐公開透明的意義,放下台灣人心上共同的石頭,開始走向後太陽花的台灣新政治與公共政策了。

 

 

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