張佑宗專欄:誰說內閣非要用民進黨員?

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張佑宗 2016年09月01日 11:52:00

尚屬磨合期的林全內閣尚未得到泛綠陣營信任,施政表現也還沒到位,林全近來已成為深綠或綠營基本教義派的箭靶。(攝影:陳駿碩)

執政百日後,蔡英文政府施政表現的滿意度持續往下掉,依據臺灣指標民調公司8月31日發佈最新民調數據顯示,滿意度下降到42.8%,不滿意度上升到45%,首度出現黃金交叉。有些人誇張地認為蔡英文政府已陷入嚴重的執政危機,或是遭遇「百日挫折」,他們都忘了馬英九在2008年就任後三個月情況比現在糟,但2012年還不是順利連任了。

 

而且,滿意度不等於信任度或支持度,蔡英文目前的信任度還有53.4%(不信任度是32.9%),比八月初還上升了4.2%。依據各國經驗,除了在非民主國家的政治領袖可以擁有極高的施政滿意度外,民主國家的政治領袖通常只有在剛上任時才擁有比較高的評價,之後會隨著時間的拉長而下降。

 

德國總理梅克爾曾經是個例外,她執政二、三年後還能擁有高達72%的滿意度,但今年也跌到46%,而且多數德國民眾反對她續任總理。今年美國總統歐巴馬的滿意度是51%,不滿意度是46%。民主國家執政者施政滿意度停留在50%上下徘徊是正常現象,並不值得我們花太多的心思在這個議題上打轉,這幾天爭議倒點出一個值得我們深入思考的問題。

 

內閣非要用民進黨員不可嗎?

 

民調不斷探底而且沒有起色的跡象,憂心沖沖的民進黨支持者開始出現批評聲浪。很多人歸因於「老藍男」,他們不滿蔡英文任命林全組閣並大量晉用前朝或國民黨官員。吳澧培表示「蔡總統沒用相同理念的人宣揚理念,怎麼做事?沒有全民總統這種事,做全民總統是希望沒選你的人也來溝通,不是用前朝的人。」台灣民意基金會董事長游盈隆表示,「林內閣猶如是用高薪聘請來的外籍傭兵團,缺乏共同核心價值,也沒有共同打拚的革命情感,怎麼可能行動一致貫徹政府理念?」東華大學教授施正鋒不諱言指出,「林內閣糟糕的是把藍營政務官都拿來用,與民進黨立場完全南轅北轍,這當然會讓人覺得蔡政府是否不想做任何改革了。」

 

這些批評顯示正在磨合時期的林全內閣尚未得到泛綠陣營的信任,施政表現也的確還沒到位。如果施政滿意度持續往下掉,批評林全內閣的就不只是深綠或基本教義派,連黨內公職人員也會跳出來加入戰局。但是,內閣任用民進黨以外的人就是「怪胎」嗎?不符和民主原則嗎?古今中外少有案例嗎?

 

無黨派閣員在半總統制國家佔有一定的比率

 

無黨派或跨黨派閣員在內閣制國家中的確很少見,內閣制國家是由議員來兼閣員,為了強化行政權的穩定,政黨紀律是必然要嚴格執行的,在此情況下無黨派或跨黨派入閣機會就很小。

 

在總統制國家中,總統經由人民選舉產生,當選後受到政黨約束的力量比較小,尤其是那些具有個人魅力的總統。內閣成員主要在協助總統處理國家大政,一切都要聽從總統的指示辦理,所以總統任用無黨派或跨黨派閣員是並不是新鮮的事。

 

在半總統制國家則有比較大的變化,根據Neto和Strom兩位學者的研究顯示,法國第四共和(內閣制)共227位閣員中只有6位是無黨派或跨黨派閣員,只佔全部閣員的2.6%。第五共和(改為半總統制)前20年,也就是尚未出現左右共治(cohabitation)的時候,無黨派或跨黨派閣員就跳升到20%。有趣的是,當出現總統和總理分屬不同黨派(左右共治)的時候,無黨派或跨黨派閣員的比例更高,尤其是國防與外交部長。在蔡英文之前,李登輝執政時期任用過蔡英文,陳水扁執政時期任用唐飛和郝龍斌,馬英九執政時期任用張善政,這些都是前例。

 

該翻轉「民主政治就是政黨政治」的觀念了

 

長期以來流傳一個政治原理:民主政治就是政黨政治,這個觀念在當下該被翻轉了。判斷一個國家為民主或不民主,政黨政治並不是一個不可或缺的條件。最近由瑞典哥德堡大學(University of Gothenburg)主導,全球超過2500位學者專家共同參與的「民主的多樣性」(Variety of Democracies)計畫,他們提出三個主要判別民主的標準就是「有沒有選舉?」、「有沒有競爭性?」、「有沒有包容性?」,政黨政治並不是其中的要件之一。

 

而且,從西方歷史發展過程來看,是民主運作的需要創造現代的政黨,而不是政黨創造民主政治。「代議民主」需要有一群政治菁英來治理國家,因掌權的需要菁英慢慢集結成各種政黨。政黨其實就是一群藉由合法程序以尋求掌控政治權力的人。政黨既然不是民主政治「必要的惡」,而且民眾對政黨又高度不信任,我們還能放心把權力委託給特定群體嗎?票投蔡英文等同於票投民進黨嗎?

 

人民期望蔡英文政府在社會中找治國人才,而不只是在民進黨中找人才。政府需要的人是能在短時間內做正確的政治判斷,提出符合人民需求的方案,實際解決人民的經濟、社會分配與兩岸問題。停留在批評與口水戰,對國家和社會並沒有好處。

 

屬於人民的參政權該還給人民了

 

民眾對現狀不滿、自認沒有能力改善政治環境、代議士無法為人民發聲、政治是有錢有權人的遊戲,這種心聲普遍瀰漫在民意中。Schmitter去年在知名國際期刊Journal of Democracy創刊25週年的專刊中,特別提到民主正遭遇不同形式的挑戰,需發展更為豐富的內涵,使民主制度產生某種程度的轉型。大家要思索民主如何能夠實現公民自治、更廣泛的參與、更公平與均富的社會?參政權力不是政黨專屬的,本來屬於人民的該還給人民了。

 

 

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