李念祖專欄:提高大法官釋憲效率的兩條建議

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李念祖 2016年09月13日 09:43:00

大法官過去五年一共只做成了50號解釋,平均每年10號,就是一個月也做不成一號解釋。與許多值得對照的國家相比,這個數字不免令人覺得有些抱歉。(翻攝自司法院)

大法官在各級法院之中,占據著裁決重要憲法爭議,與引導憲政正當發展路徑的樞紐位置。但是多年以來,組織上不像是而其實應該是個法院、性質上不是也不該是個「會議」卻常被如此稱呼、名稱上偶爾以法庭外觀行言詞辯論卻從來沒真正如此運作過的司法院大法官釋憲機制,在組織與稱呼上的多歧變化與選擇,其實標示著欠缺深厚司法與法治文化素養的台灣社會,接觸、接受與養成正確司法觀念的學習過程及其歷史進度。

 

在這個過程之中,儘管有些問題可能涉及是否需要修憲的問題,儘管組織名稱的調整仍然爭議不斷,但是人們也已漸漸認識到,難於凝聚高度社會共識以跨越既有修憲程序門檻的事實障礙,確實存在;與其求其突破卻不可得,或是在名稱或稱謂上反覆糾纏而治絲愈棼,還不如推動實質性問題的改善解決來得更為實際。

 

司法院大法官解釋憲法的功能,應該朝向「審判化」發展,也就是採納憲法訴願制度,由大法官做出憲法裁判以進一步保障釋憲聲請人的個案權利,邇來隱隱然已漸成主流共識,似乎也是新選院長大法官認同的改革方向。

 

然而,此中也不是完全沒有反對的看法。一種質疑是擔心大法官釋憲的效率,不足以負荷開放憲法訴願後可能湧入的案件潮。姑且不論新的案件潮到底會不會出現,能不能擔心案件多就不設法院,近年大法官釋憲的產出減少,效率有虧,其實是司法院亦不諱言的現象。大法官過去五年一共只做成了50號解釋,平均每年10號,就是一個月也做不成一號解釋。與許多值得對照的國家相比,這個數字不免令人覺得有些抱歉。

 

不必然需要修憲

 

釋憲工作之所以如此低效,至少有兩個經常被提及的制度原因,需要面對並設法克服。一是大法官釋憲以三分之二多數做為可決人數,門檻過高,解釋不易通過。二是15位大法官,人數多了一些,共識不易協調。這兩個問題長期存在,是不是必須修憲才能解決呢?其實不然。

 

先談大法官釋憲的可決人數,憲法就之並無規定。司法院大法官審理案件法規定三分之二為釋憲可決人數的背後,有個擺不上枱面的歷史緣由,就是源於立法院不滿意大法官解釋未將立法院認做唯一的國會(釋76),遂以立法規定超高可決人數加以綑縛而為報復。現在該號解釋早經變更(釋325),已成憲政陳跡,無待細述。但是此一規定在本質上與大法官的釋憲職責完全悖反,並不是應該適用於司法體系的正當程序,卻是多年來相關制度設計上的一大盲點,不容忽視。

 

請求司法裁判,是當事人的基本權利。法官可以不受理不該受理的案件,但是不能拒絕審判應該而且已經受理的案件。因此,以合議制行審判的司法程序,其評議判決的可決人數,必然採取普通多數決,而不可以是特別多數決(例如三分之二或是四分之三)。道理很簡單,只要其構成成員是單數,普通多數決就足以做成決定;特別多數則不然,正反兩種意見取得普通多數十分容易,卻未必都可到達特別多數(例如三分之二或是四分之三)的要求。其結果可能就是法官化費了許多評議功夫,卻做不成判決。如果評議人數不足可以成為不給判決的正當理由,對於不想做出決定的合議庭而言,就會有很好的理由不做判決了。對於當事人而言,這與法官受理並審理案件之後卻拒絕做出裁判,其實沒什麼差別。

 

大法官釋憲制度改採普通多數決

 

如果這是可以接受的現象,誰又能保證大法官審理哪個案件可以形成特別多數呢?如果有一天,大法官因此而很久很久做不出任何解釋的時候(無人可以擔保這種可能性絕不存在),難道也是可以接受的現象?特別多數決的規定,其實與必須做出決定的司法權所應有的運作程序方法,在本質上全然牴觸。

 

政治權力機關基於抑制司法權運作的政治動機,通過法律而將普通多數改為特別多數,不是具有制度正當性的理由。此項不該存在而竟存在了大約一甲子的錯誤立法束縛,現在該是改弦易轍、回歸司法常態運作的時候了。一旦修法而將大法官釋憲制度改採普通多數決,以能符合司法權力運作的本質要求,大法官釋憲的效率,也必然大幅改善!此為本文改善大法官釋憲效率的第一條建議。

 

接下來再討論大法官釋憲人數的問題。15位大法官的人數,明訂於憲法增修條文之中,如果不討論修憲問題,是不能改變的;但也不是就此無解。憲法並没有要求大法官事事都必須全體共同行使職權。憲法規定監察委員29人,監察法則並不要求監察委員事事都必須共同行使職權。暫且不談大法官行合議制審理彈劾總統或是解散政黨案件所需要的人數,單從大法官解釋憲法的功能而言,案案都由全體15位大法官做成解釋,非但不是憲法的要求,相關法律規定與大法官釋憲實務,事實上也從來不是每一案都必須15位全體參與審理才能做成解釋。

 

要解決參與解釋人數過多影響釋憲效率的問題,可有不只一種對案。過去司法改革的過程中,曾經參考德國制度提出一個辦法,就是將15位大法官分為三庭,每庭5人。如果遇有意見不一致的情形,則再召集大法庭為統一見解的決定。

 

此一方案可以大幅提升大法官釋憲的效能,但也不是毫無值得斟酌的缺點。一個問題是分為三庭釋憲,每庭5人,採普通多數決,如果不止是裁判個案,所為之解釋還要進一步發生通案效力,只由3位大法官同意即可解釋憲法,人數似乎嫌少了一些。

 

大法官審理釋憲案件的法定人數改採9人制

 

還有一個問題,大法庭的機制雖可處理各庭間見解歧異問題,但是未必保證可以完全解決各庭見解不一的問題。大法庭的建制,其實意味著甲庭不能變更乙庭的見解,反有助長漸漸各行其是的作風之虞。最高法院早年也有包括庭推會議在內的各種機制,以謀解決各庭見解歧異的問題,可是今天最高法院各庭見解歧異已成常態而非異態,在法界完全不是祕密。大法庭的設計能不能完全解決大法官分庭審理的見解歧異問題,恐也不容樂觀。

 

另外一個解決15位大法官共同審理辦案效率問題的方案,是修法明定,15人輪流分案,每個解釋案件須由一定人數,例如9位(或7位)大法官審理,評議則採取普通多數決。若是9人,就需要5位大法官取得共識才能做成解釋。(若是7人,做成解釋則是需要4位大法官同意)。這個方案,15位大法官並不截然區分為各有隷屬的數庭大法官。審理不同案件的大法官成員組合,可能有重疊也有差異,無形中有助於消除不同的解釋案件相互衝突甚至截然對立的情形。

 

至於程序上是否受理一個案件,則不妨由較少的人數(例如輪流由5位大法官依普通多數決)決定。大法官審理釋憲案件的法定人數,若是採取9人制的方案,將其與現制相比,應也可以明顯提昇大法官釋憲的效率。這是本文提出的第二條建議。

 

這兩條建議,都不是能與不能,而只是司法改革在立法政策上的為與不為而已。

 

 

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