胡慕情專欄:政府土地利用邏輯不改 地方抗爭永無休止

胡慕情 2016年09月28日 07:00:00

要讓台灣社會的土地相關爭議降低、消失,關鍵在於對現行的都市計畫、土地重劃、都更計畫進行徹底檢視。否則只是如現行防災型都更的推動,充斥變相的容積獎勵,換湯不換藥的政策邏輯,再好的政策手段,也是無用。(攝影:林育嫺)

為了消抵上週末全台遭受迫遷自救會重回凱道、並前往總統蔡英文家抗議的政治效應,中央部會做了許多「回應」,除內政部邀集記者茶敘說明擬定聽證程序的進度,總統府副秘書長姚人多更釋放「善意」,開放原在國慶前不開放的凱道路權,讓自救會可定點集會,同時也表達拜會部分自救會的意願。自救會後來從善如流,將陳抗拉回凱道,不失拉攏中央以抵抗地方濫權的意味,但依地方政府滿口「依法行政」的行為,加上內政部對制度修正的模糊內涵來看,反迫遷團體喊出的「零迫遷」口號,仍有漫長的路要走。

 

9月25日的反迫遷集結,主要動能來自於爭議四年餘的南鐵地下化案高雄果菜市場強拆案。這兩宗個案在抗爭過程中,屢屢喊出聽證程序,這項訴求,主要目的就是為了制止行政程序無法釐清爭議,進而違反土地徵收條例精神、通過審議時,在後續土徵程序中能夠有一卡榫。但這兩宗案件,都在爭議未能釐清、弭平前即遭闖關與強拆,其中南鐵案更在內政部已清楚表示正擬定聽證要點後快速強渡關山。

 

葉俊榮與記者茶敘時的解釋有二,一是聽證制度不盡完備,做了也是白做,且有讓社會各界不信任聽證制度之虞;二是,「變更都市計畫的審議,不是內政部部長決定,法律上,是都市計畫審議委員會,那是合議制,是專家學者,也包括相關的我們的同仁,那個制度已經運行多年,所以那個事情不是我能決定」。葉俊榮表示,南鐵案早在政權交替前就由專案小組決議要通過,在考慮聽證制度不盡完備的狀況下,才採取擴大專案小組來釐清爭議。然南鐵案通過後,內政部知道爭議未決、抗爭不斷,但因聽證制度在十月底前約可規劃完成,加上南鐵還要進行環差,屆時若案子送進內政部土徵小組,「就係屬我們」,到時候便會進行。

 

葉俊榮的話乍聽言之有理,且依其回應,約莫是定下了未來土地徵收個案可以在「土徵小組」階段舉辦聽證的治理界線。然而如同都委會專案小組,土徵小組其實也是合議制,其中中間行政官僚占將近一半,依照長年研究土地政策的政大地政系教授徐世榮指出,「政府只要再掌握某些學者和社會熱心人士的委員,即可順利通過。很多專家其實都是聽命於人,是非常政治的。」換言之,不論聽證做出什麼結論,能不能影響土徵小組的審議決定,也在未定之天。

 

南鐵計劃違反都市計劃法精神

 

退一步來說,即便排除政治干擾的可能性,土徵小組所處理的,其實是都市計畫變更或新增,以及能否進行土地徵收的最後階段。回歸制度精神來看,聽證程序所保障的並不只是狹隘的人民財產權,其所應對的,是「合理妥善使用土地」的命題。以南鐵案來看,就算屆時不徵收民地,改為徵用,但台南市政府早已因為看準都市計畫會順利通過,而進行台南副都心的區段徵收,將台糖農地作為安置住宅用途而低價標售給建商興房,但台南市2013年的人口增加率卻僅有0.83%,2014年還下跌至0.57%,此一行為,顯然也違背了都市計畫法,是為人口調適而做出新增或變更的精神。

 

在茶敘中葉俊榮曾說,在他的經驗中,內政部從沒按照行政程序法的規定辦理聽證,實際上,確實有一些個案有辦理需要。應辦而未辦,葉俊榮的解釋是「制度不完備」,但中央政府在行政程序法上路以來「讓可用的制度不完備」而危害民眾權益,豈能作為推託之詞?

 

9月25日反迫遷團體上凱道前,內政部再度回應,爭議個案將暫停審理,但若以南鐵為例,因其已通過都市計畫案,加上前述所提的聽證與土徵小組進行決策的關係如何,仍舊模糊,日前內政部所做出的回應,對實際上已遭受迫遷壓力的南鐵恐怕無濟於事,這也彰顯出,聽證制度應該在都計審議階段就介入的必要性。

 

不同於三年前捍衛土地正義的凱道行動,是以保障擁有財產權的地主與珍貴農地為主要標的,這次反迫遷集會,擴散到許多涉及歷史因素的無產權住戶,針對不同情境的住居權益問題,政策工具的修正需要更細緻的進行。府方針對集會所作的回應,包括祭出各項與居住相關的政策修訂,強調以公開透明、民主參與為原則,在土地徵收與城鄉更新的過程,強化對「正當性」、「公益性」、「必要性」的審議,以及人權諮詢委員會的把關機制,但人權委員會到底有沒有牙齒?會不會像政策環評只是參考用,仍不清楚;而若所謂的「公益性」、「必要性」、「正當性」缺乏民間團體認可的評估因子,而僅有「聽證制度」進行評估,恐怕也無益於弭平爭議。

 

無論如何,這些政策手段的修正,都只是遏止錯誤發生的匣門,換言之,要讓台灣社會的土地相關爭議降低、消失,關鍵在於對現行的都市計畫、土地重劃、都更計畫進行徹底檢視。否則只是如現行防災型都更的推動,充斥變相的容積獎勵,換湯不換藥的政策邏輯,再好的政策手段,也是無用。

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