張佑宗專欄:是民主制度缺陷 不是總統刻意違憲

張佑宗 2016年10月20日 07:00:00

蔡英文日前出席吳三連臺灣史料基金會主辦的「總統直選20週年學術研討會」時,宣佈日後每週將親自召開「執政決策協調會議」,隨即引起是否違憲的討論。(總統府)

今年10月1日蔡英文出席吳三連臺灣史料基金會主辦的「總統直選20週年學術研討會」時,宣佈日後每週將親自召開「執政決策協調會議」,成員包括總統府、行政院、民進黨立院黨團、地方執政代表及民進黨中央黨部等,透過「一條鞭」的督軍機制協商和確認重要政務和政策的議題方向。隨後,分別在10月3、11與17日共召開3次會議討論多項重大政策。

 

蔡英文的舉動立刻引起各界嚴厲批評總統擴權與違憲,甚至連民進黨從政黨員都心存疑慮。有些人引用總統制裡三權分立的原則質疑蔡英文,如黃國昌在質詢司法院長提名人許宗力時,指出有很多法官及法界人士(包括他自己)呼籲蔡總統,應當停止這個違反「分權制度」的會議,否則會有跨越憲政紅線的問題。石之瑜則認為民國36年公布施行的中華民國憲法是內閣制,其中規定國家最高權力機關是行政院不是總統,國防與外交仍屬於行政院下屬的單位。總統即使召開國家安全會議,如沒有行政院長的同意如何執行?

 

臺灣學界和政界,幾乎一面倒傾向總統有違憲問題,如此發展將造成總統「有權無責」。然而,憲法是規範國家政治權力如何符合民主原則,因此憲法的解釋與適用離不開政治分析,也離不開主權在民原則。為什麼一個民選的總統,不能擁有最高的行政權?沒有民意基礎的行政院長卻可以擁有最高行政權?如果不需有實權,那為什麼要總統直選?

 

以半總統制的角度思考

 

首先,我們必須釐清目前中華民國究竟是那一種體制?內閣制國家強調行政與立法「合一」,行政權從立法權(國會)中產生,內閣向議會負責。內閣可以透過黨紀、解散國會等控制國會,國會可透過不信任案、質詢權等制衡內閣。總統制則強調權力的「分立與制衡」,總統與國會各自向選民負責(分立),但兩者之間有相互制衡機制(否決權、立法權、預算權、彈劾權、同意權等)。

 

中華民國憲法經過七次的增修,尤其在1992年第二次增修,總統選舉方式改為直接選舉,以及1997年第四次增修,拿掉立法院的閣揆同意權。這兩項重大更動,使臺灣趨近法國第五共和的「半總統制」(semi-presidential regime)。依據法國學者Duverger的看法,半總統制具有三個特徵:總統直接選舉、總統有相當大的權力(quite considerable  powers)與內閣之存續係基於國會信任之基礎上,且內閣向國會負責,中華民國憲法完全符合這些個標準。內閣制的國家元首要嗎就是世襲君主,要嗎就是議會間接選舉產生,從來沒有一個國家是由直選產生的總統。所有總統制國家中的內閣,都由總統任免,不必向議會負責。

 

中華民國憲法(含增修)已非內閣制,也沒有往總統制方向修改,如果仍以舊體制(內閣制)或錯誤的體制(總統制)批判「執政決策協調會議」違憲,這樣的理論觀點其實是建立在錯誤的假設中。我們應該以跟我們近似的法國第五共和憲政經驗,作為主要參考依據。當初我們的憲法在增修時,法國第五共和的憲法就是我們最重要的參考依據。

 

強化行政權的憲政設計

 

1958年修訂通過的法國第五共和憲法,除要終止第四共和內閣不穩的現象(13年換了26次內閣)外,也為了敦請戴高樂(de Gaulle)出來解決內戰危機,專門為他個人量身定做一套憲法,最後往有實權總統的方向修改。法國總統有專屬權力(reserved domain),例如任命總理、主持國務會議、主動解散國會、法案提交公民複決、覆議權等。另外,總統還有開放領域(open area),亦即其他領域總統皆可介入。整個憲法非常突出總統的角色,卻刻意不突出總理的角色,尤其沒有關於總理的專章。

 

中華民國的憲法在沒有增修前,的確比較偏向內閣制,總統所具有的憲法權力都是象徵性的,實質權力在行政院。但兩蔣時期透過動員戡亂時期臨時條款凍結這部憲法,解除總統連任限制、凍結國會全面改選、設置動員戡亂機構等,把權力集中在總統手上。1991年廢除臨時條款,1992年修憲將總統選舉方式改為人民直選。由於過去威權制度遺產(legacies)的關係,我們已經習慣總統是我們國家最高行政領導人,根本沒有人想到要在憲法增修條文中,重新修訂總統權力規範的問題。法國與我們不同,他們過去的遺產是內閣制,所以需要凸顯總統的權力。我們在做憲法解釋時,不能死板地只根據憲法條文,而不理會當初制憲或修憲的情況,以及各國的實際案例。

 

總統府和林全在答覆外界質疑時,老是提前總統陳水扁和馬英九都有運作類似的會議為理由,這樣的解釋並不到位。如果以前錯了,難道還要繼續錯嗎?臺灣的民主制度有漏洞,過去的民選總統,不論是李登輝、陳水扁或馬英九,有誰認為他們在任時不是臺灣政界的「老大」?總統不是國會議員選舉產生的,有誰會認為民選總統不需向人民負責,而是向國會負責?法國半總統制(或稱行政雙軌制)的一般情況,總統有實權且必須向人民負責,但總統不需向國會負責,權力在總統制的軌道中運行。除非出現左右共治現象,權力改為在內閣制的軌道中運行,大家比較不了解半總統制這些特性因此產生誤解。

 

以憲政慣例填補制度缺陷

 

許宗力在立法院回答「執政決策協調會」是否違憲時,認為「目前《憲法》規定,總統有很多無奈,希望立院能考慮修憲。」因為總統的權力幾乎都只有象徵性的,沒有實質性的權力,不能符合人民期待一位有實權的總統。如何總統沒有實權,各政黨就不會花那麼大的精力想贏得總統選舉。硬梆梆地按照憲法規範來解釋,中華民國的總統只能是「無權無責」不是「有權無責」的總統,反而沒有「民意基礎」的行政院長(不需經立法院同意)卻享有最高的行政權,既使內閣制國家也必須當選議員後才有資格競選總理,這顯然抵觸民主最基本的原則—最高行政首長必須經由人民直選產生。

 

許宗力呼籲立法院思考修憲解決此一問題,但修憲門檻實在太高,現實狀況根本不太可能。沈有忠建議可透過修改「總統職權行使法」,但法律位階低於憲法所以無法解決憲政爭議。依據其他國家經驗,憲法的成長可透過大法官釋憲或憲政慣例完成,讓總統的「權」與「責」相符。「執政決策協調會」是否違憲?我們建議可提交大法官會議解釋,在還沒獲得解釋之前,「執政決策協調會」可視為一種憲政慣例,非經修憲程序或被大法官會議解釋推翻,「執政決策協調會」可視為總統合憲的行為。民主國家建立各種憲政慣例不足為奇,美國建國時憲法條文沒有規定總統的任期,首任總統華盛頓擔任第二任期滿後不續任,之後歷屆總統沿用此一慣例,一直到被小羅斯福打破慣例為止。1951年美國通過第22條憲法修正案,正式限制總統任期只能有二任。

 

超級總統制在臺灣沒有生存空間

 

或許有些人擔心「執政決策協調會」的設立,蔡英文會將行政權、立法權一把抓,甚至可能干預司法,臺灣會演變成類似俄羅斯的「超級總統制」(super-presidentialism)。這種說法顯然對臺灣的民主發展及民眾政治素養不具信心。10月7日普丁64歲生日時,他收到來自國家杜馬(國會)450支玫瑰花,普丁借這個機會大搞正面宣傳,加強個人的崇拜。這種諂媚的情況可能在臺灣發生嗎?根本不可能,不要說國民黨立法委員,連民進黨的從政黨員,也會以民意作為判斷標準。「執政決策協調會」只是蔡英文想要拯救低迷的民調,以及避免提前跛腳的積極作為,與「超級總統制」的發展一點關係也沒有。

 

【上報徵稿】

上報歡迎各界投書,來稿請寄至editor@upmedia.mg,並請附上真實姓名、聯絡方式與職業身份簡介。

喜歡這篇文章,請幫我們按個讚

熱門影音


喜歡這篇文章,請幫我們按個讚

已經點過讚了,繼續閱讀更多精彩報導!
回頂端