社評:用《總統職權行使法》節制總統權力

主筆室 2016年10月19日 07:00:00

蔡英文主持執政決策協調會議,引來違憲的疑慮。(總統府提供)

蔡英文主持執政決策協調會議,司法院長被提名人許宗力被問到這場會議有無跨越憲政紅線時表示:「目前憲法規定,總統有很多無奈。」當被問到「這樣的會議應該繼續嗎?」許宗力坦言,「我覺得確實值得進一步考慮」。許宗力的兩段話都頗具深意,值得外界重新思考這場執政決策協調會議背後的問題。

 

這場執政協調會違憲嗎?其實,類似的決策協調會並非蔡英文所獨創,當年陳水扁的九人小組會議以及馬英九每週一召開的五人會議都是顯例;尤其蔡英文的決策協調會議更刻意排除立法院長參與,比起當年九月政爭前王金平每週一中午開五人會議,更稍稍降低對立法權的衝擊。真要說違憲,蔡英文恐怕還排不上第一,但這絕非意味這樣的決策協調會議沒有問題。

 

純就權力運作的角度來看,中華民國總統隨心所欲的程度在民主國家前所未見。總統統帥三軍、決定國家大政方針、發佈緊急命令、任命行政院長,提名司法、考試、監察正副院長及大法官、檢察總長及考監委員;更重要的是,當他要指揮行政院時是總統,等到要號令立法院時又變成執政黨主席,他可以自由地在總統與黨主席職位之間不斷換軌,憲法的權力分立精神也喪失殆盡。

 

執政決策協調會議的出現代表的是總統實質權力與其制度性權力的失衡,亦即總統透過全民直選獲得行使權力的基礎,得以直接任免行政院長,卻因缺乏正常的權力運作機制,反而使他逸出於憲法監督之外。要一勞永逸地解決這問題,就必須承認總統應該有名實相符的「制度性權力」,諸如像法國總統主持「內閣會議」,將總統權力拉回既有體制進行監督;不過這牽涉到修憲,難度非常非常高。

 

若短期間內無法進行修憲,透過制訂《總統職權行使法》,限縮監督總統目前的「實質權力」,該是認真考慮的方向,這其中至少應包括以下三內涵:

 

一、將總統對立法院進行國情報告法制化,定期立法院進行國情報告以及詢答。

 

二、依據憲法,立法院既可議決國家重大政策,《總統職權行使法》應要求總統進行行政、司法、考試、監察四院的人事提名之前,事先徵詢立法院意見或展開協商。

 

三、可考慮進一步限制總統的政黨參與,不許總統兼任黨主席,破壞立法院對總統的制衡。

 

明明總統已經透過直接民選取得行政權,憲法卻規定一個毫無民意基礎的行政院為國家最高行政機關,這是許宗力口中「總統的無奈」;為了解決這個「無奈」,從李登輝以降的四位中華民國總統,紛紛以不同名目的外掛式組織擴張總統職權,終成為一個超級大總統,這是許宗力要蔡英文慎重考慮是否繼續召開執政決策協調會的原因。既無法修憲,用《總統職權行使法》節制總統,恐怕是亡羊補牢的唯一作法。

 

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