黃丞儀:白布染黑,懷璧其罪

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黃丞儀2016年08月28日 12:30:00

總統府提名曾任大法官的台大法律系教授許宗力、最高法院法官蔡炯燉為司法院正副院長人選。(翻攝自中央大學)

司法院院長的人事案真是不能再更無聊了。

 

報載蔡英文總統即將提名台大法律學院許宗力教授擔任司法院院長,有些媒體抨擊許教授曾任大法官一職,若再次回任,將違反憲法增修條文禁止連任的規定。尤有甚者,更厲聲指責,此舉將比謝文定的「威權履歷」更嚴重,造成未來的司法院院長帶頭違憲,司法還有任何威信可言嗎?同時,也有部分學者和司法實務界人士認為,雖然憲法並未明文禁止再任,但從禁止連任的規範目的來看,若容許「老馬又吃回頭草」的狀況,等於鼓勵在任的大法官刻意曲從總統的意思,以謀求「永續」當官之道。進而讓總統有機會操弄司法人事,影響司法獨立。

 

引德國聯邦憲法法院是斷章取義

 

在法律文字上面打轉,不厭其煩地嘮叨「連任」包括「再任」,甚至斷章取義地援引德國聯邦憲法法院法,除了令人嘆為觀止、大開眼界之外,更讓人對於台灣社會「如何討論司法院院長人選」一事,有種「無限下墜」的無力感。

 

說實在的,增修條文的用語非常清楚,「司法院大法官任期八年,不分屆次,個別計算,並不得連任。」要怎麼解釋?一點都不難。

 

我們可以先參考其他條文如何使用「連任」這個語詞。

 

憲法增修條文第二條第六項:「總統、副總統之任期為四年,連選得連任一次,不適用憲法第四十七條之規定。」假設馬英九前總統四年後想要捲土重來,再選一次總統,是否違憲?當然沒有。「連任」指的就是「任期接續」。所以,總統可以連任一次,就是四年再加四年,接連在一起,總共八年。八年之後,不能繼續連任。但卸任之後,他每天游泳爬山,身體健壯,未來想要東山再起,憲法並無禁止。

 

連任意指任期接續

 

回頭看看關於大法官任期的規定,「司法院大法官任期八年,不分屆次,個別計算,並不得連任。」原則上,同一部法典當中,同一語詞應作相同解釋,除非立法者有特別明示的脈絡差異。這裡的「連任」,原則上和總統的「連任」宜做同一解釋,都是指「任期接續」的狀況。既然已經不分屆次,個別計算,是否連任,就應以個別大法官的任期來計算:「任期是否接續」。

 

比較複雜的問題是「卸任」和「辭職」,是否有差別?


「卸任」是指「任期屆滿」,八年到了就下台。像許宗力是2003年被任命為大法官,到了2011年,八年期滿卸任。卸任之後,當然不能於2011年再提名許宗力作為下一任的大法官,否則就違反了「禁止連任」的規定。

 

作者認為大法官的獨立與任期無關(翻攝自司法院大法官官網)


但是自行辭職呢?先前楊仁壽、城仲模和賴英照都是自行辭職。有些學者(如顏厥安教授)認為,任期中已辭職的大法官,在原任期屆滿時,又被提名為新任大法官,當然違反禁止連任的規定。否則,只要在任期屆滿前,自行辭職,然後等待一段空窗期(半年、一年),同一缺額,再提名同一人,就可以讓他再當八年。若是反覆實施,形同沒有禁止連任的限制。


其實這種狀況,就算是在期滿卸任的狀況,也一樣不允許。否則,卸任之後,總統故意不提名其他人選,隔了一段時間,在沒有其他人接任前,又提名同一人。豈不架空「禁止連任」的規定?
 

這裡的癥結在於:若總統不積極提名,或立法院消極不行使同意權,這段空窗期,可否算是「已經沒有連任」了?
 

從「任期接續」的角度來看,當然不行。空窗期之中,沒有新的大法官接任,根本無從起算新的任期。禁止連任,是在禁止前一任和後一任都是同一人。中間就算有空窗期,不管是半年、一年或三年,只要沒有新的大法官產生,前一任的大法官再獲得任命,就是連任。

 

楊仁壽與許宗力狀況不同


當年楊仁壽大法官的狀況正是如此。他在2003年9月18日擔任大法官,但任期只有四年(憲法增修條文第5條第3款規定)。任期未屆滿前,他就於2006年1月辭職,轉任公懲會委員長。但自從他辭職後,陳水扁總統就再也沒有提名新的大法官。(不只他,城仲模副院長在2006年4月辭職後,所遺大法官職缺也沒有提名新的人選。)

 

一年多後,有六位大法官將於2007年9月期滿卸任,陳總統當時打算一口氣提名八位新任大法官,去填補六位卸任的加上二位辭職的。此時傳出陳總統的人選名單當中,包含了楊仁壽,引起輿論一陣譁然。

依照前面的說明,此時提名楊仁壽,由於空窗期內,根本沒有任何新的大法官接任,楊仁壽的任期又可以重新起算,本質上就是前、後任連接著,當然是連任。這和辭職後或卸任後,立刻再提名同一人接任是一模一樣的,完全不摻水地就是連任。

可是,許宗力的狀況並非如此。他卸任後,總統已經任命了新的大法官,而且還換了好幾梯次。這和「同一人選,前、後任期接續」的狀況,有天壤之別。為何可以混為一談?

 

禁止連任未禁止再任

 

我國憲法增修條文的規定是禁止連任,並未禁止再任。這一點對照德國聯邦憲法法院法就很清楚。該法第四條第一項規定:「法官任期十二年,但最長不得超過年齡限制。」第二項規定:「法官不得連任,亦不得再被選任。」很明確地禁止再任。增修條文在起草過程中,曾經考慮過是否要禁止再任,根據參與修憲過程的彭錦鵬教授近日所言,修憲者有意允許再任,僅排除連任。這是非常明確的修憲設計,以便後幾任的總統擁有更多的選擇空間。若要刻意將「連任」擴張為「再任」,恐怕才會造成違憲的後果。

 

至於說允許大法官卸任多年之後,再被提名為大法官,將會影響司法獨立。這種說法恐怕有多重誤會。

 

首先,這是對憲法法院的性質理解錯誤。憲法是充滿政治性的法規範,憲法法院的法官經常要根據抽象的憲法價值,去宣告立法院通過的法律違憲。因此無論在哪個國家,憲法法院本身就是最政治性的法院。正因如此,在任命憲法法院的大法官時,需要兩個政治部門共同參與,行政部門提名,立法部門同意,才能夠滿足權力制衡的需求。若要拿職業法官的「司法獨立」概念來硬套憲法法院,恐怕誤解了大法官的制度精神。

 

大法官獨立與任期無關

 

此外,很多人都已經講過,大法官的任期如何規定,各國皆有不同作法,沒有放諸四海皆準的規定。更不要說什麼「司法獨立」的考量,像美國這個老牌民主國家,最怕的就是大法官太過獨立,完全不甩民主機制,變成少數九個人的獨裁。

 

就任期來說,美國大法官可以做到死為止,例如今年年初,史卡利亞大法官心臟病發作,在德州農場裡面過世。德國一任可以做12年,但不能超過68歲,也不能連任和再任。韓國一任6年,可以連任。我國增修條文則規定不能連任,但沒有禁止再任。每個國家的規定都不一樣。難道我們可以說德國聯邦憲法法院最獨立,韓國憲法法院比較不獨立,美國最不獨立?這種從任期規定來推斷「司法獨立與否」的說法,恐怕是過度簡化問題。對於大法官的制衡,最重要的還是在於總統的提名,以及國會的同意權行使。

 

本人先前曾在分析謝文定為何不適合擔任司法院院長時提過,在此重述一次:「《憲法》上對司法權唯一的制衡機制就是『總統提名、立法院同意』。總統要推動司法改革,就必須提名真正對於司法改革有理念的人選」。媒體或立法委員與其關心非常形式的「連任」、「再任」解釋問題,何不去問問許宗力教授,他的司改理念為何?他打算如何推動國人最重視的司法改革?他對於轉型正義的看法為何?司法體系的轉型正義應該如何推動?法院組織是否需要調整?如何汰除不適任的法官?如何提高裁判品質和效率?如何回應國民對於公平正義的期待?如何將憲法價值落實到一般法院的審判當中?

 

或許是因為我們長久以來都認為這類問題的答案,一定都是官樣文章,說得好聽,實際上根本辦不到,書空咄咄,書生管見。但是大家不關心這類實質的問題,反而助長了各種陰謀論的發生。為了給陰謀論找個基礎,就開始在法條文字上鑽研,斷章取義,說文解字,望文生義,把簡單的問題複雜化。反正只要大家都搞不清楚,潮水退後就變成大家都沒穿褲子,天下烏鴉一般黑。許宗力當然不是完人,更不是聖人,他或許有很多缺點是我們不知道的,不必把他說得像是司法救星一樣。立法委員可以在同意權行使過程中,詳加質問,問個水落石出。但是強把「再任」說成是「連任」,甚至說是違憲,就是將白布染黑,所為何來?相信社會大眾的眼睛是雪亮的。

 

※作者為中研院法律所副研究員

 



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