李念祖:南海仲裁對中華民國欠缺公道

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李念祖2016年07月15日 16:10:00

海牙國際法庭。(維基百科)

世界注目的菲律賓訴中華人民共和國的南海仲裁案,其判斷於今年7月12日出爐,其中對於北京關於南中國海「九段線」的歷史權利主張似乎有所否定,但是由於聲索方與仲裁法庭都同意,此項判斷非在劃定爭議雙方的疆域界缐(delimitation),只能說支持九段線主張的一項重要理由,並未得到仲裁庭的背書。

 

仲裁判斷對於中華民國於二次大戰之後,也就是自從1947年經由海軍太平艦收復、命名而且擁有至今已近70年的太平島,在國際海洋法條約上是島是礁的問題,亦有所討論;其結論則是太平島不是符合條約定義足以維持人居的島嶼。本文只能在篇幅限制範圍之內,解析仲裁判斷與我國疆域權利主張,具有怎樣的關係。

 

本案仲裁判斷令人錯愕,但也不令人意外。不意外的原因,本案是一造缺席判斷,結果一面倒,理所當然。令人錯愕的地方,則是判斷粗率、武斷而且說理不通。此處僅舉出一個顯著的例子。仲裁判斷在討論太平島是島是礁的問題上,並没有正面地、全盤地否定太平島是島的客觀環境條件,竟然卻說在判斷是否足以維持人類居住的時候,軍人及政府人員不予計算在內。

 

誰曾看過任何一件國際仲裁判斷,會將軍人及政府人員排除在人類(human)的定義範圍之外呢?國際仲裁庭否認軍人及政府人員屬於人類,真是難以想像。退萬步言說,即使依照仲裁判斷的定義,其實也是個開放性的定義,太平島也是發展中的島,一旦居民結構改變,民眾人數增加,即使依據判斷定義,也會構成聯合國海洋法公約第121條的島嶼定義,誰也不能武斷地說太平島絕不是島。這是關於仲裁判斷太平島是島是礁的解讀。

 

11段線不是九段線

 

關於我國向來引為所轄領域在南海疆界極處的11段線與U形線,是否受到本案的影響,需要有所釐清。我國的法律秩序中,所謂11段線就是U形線的別稱。必須辨別者,11段線不是九段線,並不相互重疊。於1947年中華民國首次公布11段線當時,中華人民共和國尚不存在(或者說,尚未脫離中華民國而誕生於世),聯合國海洋法公約也不存在(或者說,距離它的起草,時候未到)。

 

如果說菲律賓在本案中挑戰了中華人民共和國的疆界主張,其所挑戰的,是中華人民共和國的九段線,仲裁庭所判斷的,也是中華人民共和國的九段線,其效力不及於中華民國的11段線。

 

討論這個問題,國際社會,包括北京政府在內,都不該忽略在臺灣的中華民國一直存在的事實,也不該忽略中華民國憲法及憲政秩序的存在。從時間上就看得出來,11段線是緊接著1946年中華民國制定憲法,於憲法第四條規定固有疆域之後,為界定固有疆域而劃定的。到了1999年李登輝總統時代,則成為依據領海及鄰接區法,經由行政院訂定、公告第一批領海基線、領海及鄰接區外界線時,所採用的圖例,當時已將U形線之內的南沙群島全部島礁,均界定為我國領土。

 

準此可知,11段線是我國憲政秩序的一部分,也是我國固有疆域的一部分。南海仲裁判斷既不是以11段為仲裁標的,自不足以影響我國依據憲法主權所能主張的既有權利。即使以為仲裁判斷對於海洋法公約的解釋,已與我國的憲政秩序發生相互扞格,也還要依據我國憲法第141條決定何者應該優先適用。無論如何,我國的11段線或是U形線,並不因南海仲裁判斷出爐而自動消失效力。

 

有人會問,為何一條疆域界線竟是虛線而非實線?這可以有多種解讀,但並不能就說虛線必定不能成為疆域界線。一個似不違背歷史事實、合理而且可能的解釋是,它是一條顯示尚未劃完而留下對話空間的疆域界線,因為世界上本來就有許多未定疆域界線而有待鄰國合意定界的海陸區域。

 

虛線是有待與鄰國對話的留白

 

此等區域存在是因為鄰國之間彼此的疆域主張可能發生衝突。11段線半實半虛,實處是我國既定的疆域主張,虛處是有待與鄰國對話的留白,11段線是可以繼續再劃的界線,但是不因此就不是一條界線。

 

半實半虛的界線與國際海洋法秩序至少有兩處理念相通而毫無衝突。一是海疆是陸地疆域的延伸,11段線的實線與1947年的陸地疆域(包括島礁在內)邊陲線相互呼應吻合的劃定方法,就是與國際海洋法秩序吻合的地方。

 

另一點則是國際法秩序中鄰國間的劃界問題,首重雙方或多方對話達成協議。11段線留白之處,正可看做一種開放對話的精神,與國際海洋法秩序的定界理念,也十分吻合。可惜這些道理都因為我國並未受到仲裁法庭應有的尊重,根本沒有表達的機會。

 

位於臺灣的中華民國沒有受到仲裁庭應有的尊重,最令人遺憾地方的,就在於有沒有提供我國一個公平的司法平臺。我國的太平島是島是礁成為仲裁判斷中所討論的爭點,雖然我國表達希望,卻不但未能成為當事國,連要求成為觀察員也未被接受,在仲裁程序之中也就完全缺乏做出法律主張防禦我國權益的機會。對於當事國的權利進行判斷卻不提供當事國答辯的應有機會,南海仲裁案完全不符合最起碼的正當法律程序。

 

仲裁結果對中華民國不發生約束力

 

民間學術社團中華民國國際法學會對此極感關切,於是一度向仲裁庭提交法庭之友意見書,提出充分的證據,幫助仲裁庭了解太平島是得以維持人類居住以及本身的經濟生活,符合聯合國海洋法公約定義的島嶼。可是法庭之友並沒有立場代表中華民國從事相關的法庭辯論。南海仲裁案的程序既不給予我國以當事國身分為自己的權利從事辯護,全不符合正當法律程序,當然不能拘束位在臺灣的中華民國。

 

如果能由我國與菲律賓,就11段線或太平島的相關國際法問題公平進行國際仲裁,中華民國政府守土有責,將必無選擇缺席而放棄積極應訴的理由,而只能盡全力維護我國在國際公法上應有的權利。

 

現在這項菲律賓與中國大陸仲裁做成的一造缺席判斷,擅自在我國領土的太平島是海是礁的問題上說三道四,卻不接納我國參與仲裁,顯然昧於法理而且缺乏程序正義,不論對於當事國雙方發生什麼樣的法律效力,依據國際公法,其判斷對於不是當事人的中華民國而言,既欠公道,也乏程序正當性,不發生法律拘束效力,也不值得尊重。用一般常識性的話語來說,一個沒有給人答辯機會的法庭,並不具有期待其判決受人尊重的正當性。

 

※本文作者為中華民國國際法學會理事長



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