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奈伊

 

• 哈佛大學教授

• 曾任哈佛甘迺迪政府學院院長、美國國防部助卿

• 提出軟實力（soft power）與巧實力（smart power）論述

川普也許對國際體制嗤之以鼻，但在他任內卻讓全世界注意到高效率且適應力強的體制之重要性。在2016年的大選中，川普方持的論點是，那些1945年後成立的多邊體制讓其他國家以美國為代價而獲益。當然，他的民粹主義訴求遠不止於外交政策，但川普藉由把經濟問題歸咎於墨西哥和中國等國家的「糟糕」貿易協定和移民造成的就業威脅，成功地將國內民怨和外交政策相連結。二戰後形成的自由主義國際秩序就這樣被塑造成了一個大壞蛋。

就如同我在著作《強權者的道德》中所提及，從小羅斯福到川普等歷任總統及他們信奉的外交政策來看，美國總統從來都不是完美的體制自由主義者。艾森豪（Dwight Eisenhower）對伊朗和瓜地馬拉政變計劃的批准、還有約翰·甘迺迪（John F.Kennedy）在古巴的秘密行動，這些都和嚴格解讀的聯合國憲章相抵觸。理查·尼克森（Richard Nixon）於1971年違反了布列敦森林體系的規定，對我們的盟友徵收關稅。雷根（Ronald Reagan）無視國際法庭對他在尼加拉瓜港口的非法開採判決。柯林頓（Bill Clinton）在尚未取得安全理事會同意的情況下就對塞爾維亞進行轟炸。

儘管如此，在2016年以前，美國總統在大多數情況下依然支持國際體制並試圖壯大其規模。無論是詹森（Lyndon Johnson）領導下的《核不擴散條約》、尼克森的軍備控制協定、老布希的《熱內盧氣候變遷協定》、柯林頓的世界貿易組織和《飛彈科技管制協定》，還有巴歐巴馬任內簽署的《巴黎協定》。

直到川普上任，美國政府才從政策上轉為廣泛地批評多邊體制。美國國務卿蓬佩奧（Mike Pompeo）於2018年宣布，自冷戰結束以來的三十年間，國際秩序的表現讓美國十分失望，並且表示「多邊主義已被認定是自尋死路。隨著我們簽署的條約變多，我們應該要更加安全。我們擁有越多官僚，工作就能做得更好。」面對體制，川普政府採用狹隘的貿易方針，並且退出了《巴黎協定》和世界衛生組織。

體制不是魔法，但它們確實創造了有價值的行為模式。多邊體制不全然等於正式組織，偶爾會僵化並需要改革或拋棄。體制更重要的內涵是在於那些使社會角色形成的整套規則、規範、網路、和期待，而這些東西構成了道德義務。舉例來說，家庭並不是一個組織，但它卻是賦予父母角色的社會機構，要求其對子女的長遠利益負有道德義務。

現實主義者認為國際政治本質上是場無政府狀態的零和博弈：我的收益就是你的損失。在1980年代，政治學家羅伯特·阿克塞爾羅（Robert Axelrod）利用一連串的電腦競賽證明，在一次性遊戲中合理的作弊動機，會在對持續性合作關係抱有期待的狀況下受到改變。因此事實證明，互利互惠和以牙還牙是最好的長期政治策略。藉由加強阿克塞爾羅所稱的「長遠的未來陰影」，國際制度和機構合作之下帶來的政治結果可以超過任何單邊的交易。

當然，體制有時會失去價值，變得非法。川普政府聲稱體制如世界貿易組織已經將美國「格列佛化」：小人國利用多邊體制的繩索栓住巨人美國，限制它在任何雙邊談派判中原可以發揮的力量。因此，藉由結束和世貿組織的關係以重新商談各種貿易協定，川普政府想證明，美國作為世界最強大的國家，可以破壞這些體制細繩並且將短期談判的力量發揮到最大。

但美國也同樣能利用這些體制來約束其他國家，支持符合自身和其他國家長期利益的全球公益。前總統雷根的國務卿喬治·舒茲（George Shultz）曾將美國的政策喻為耐心的「園藝式外交」，而川普的政策走向則立基於完全截然不同的權力行使概念上。換個比喻來形容，川普抱怨著搭便車的人，卻也正是美國在駕駛這輛車。

在這個跨國互賴的世紀，孤立並非選項，而試圖在民族主義和全球化之間做選擇則是毫無意義。病毒和碳原子不會被政治邊界阻擋。我們必須學會結合強烈的國家認同和全球意識。如同歷史學家尤瓦爾·赫拉利（Yuval Harari）所說：「無論喜歡與否，今日的人類面臨三個共同的問題——核子戰爭、氣候變遷和科技顛覆，這些問題彷彿是對現存國界的嘲笑，而全球合作是唯一解決辦法。」

美國需要和其他國家建立多層次的合作關係網路。外國夥伴會在有意願時提供協助，而他們的意願將取決於不僅是美國的硬軍事和經濟實力，還有誘人的軟實力，包含其開放包容的文化、自由民主價值觀以及被廣泛認可合法的政策。實踐傑佛遜式民主的「對所有人意見之尊重」，以及使用鼓勵互惠互利的體制來應對「長遠的未來陰影」，這些對美國外交政策的成功至關重要。正如亨利·基辛格（Henry Kissinger）所言，世界秩序的維持取決於領導國將權力和正當性結合的能力。這意味著體制必須存在。

現在，美國的優勢正逐漸消失，面對一個更加複雜的世界，我們必須和其他國家合作，並利用軟實力吸引合作夥伴國。美國既需要和他國共同行使權力，也需要對他國行使權力。拜登外交政策的成功與否將取決於美國能以多快的速度重新記取這些體制給我們的教訓。

（譯者：黃郁雯，責任編輯：張育軒）

© Project Syndicate

（原標題為《International Institutions Still Matter to the US》文章未經授權，請勿任意轉載）