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維斯塔格

●歐盟執委會數位時代與競爭副主席

 

布拉德福德

●哥倫比亞法學院法學教授

●哥倫比亞大學商學院資深學者

 

近期哥倫比亞法學院教授、The Brussels Effect: How the European Union Rules the World 一書作者布拉福德（Anu Bradford）和歐洲執行委員會（European Commission）副主席、歐盟管制及經濟政策領導級人物之一維斯塔格（Margrethe Vestager）一同坐下討論數位經濟的關鍵發展及趨勢。從隱私保護及反壟斷行動到網路言論管制及創新政策，歐洲數位經濟的走向會對整個世界的未來有深遠的影響。

 

布拉福德：最近大部分科技巨頭公司都有上新聞。先從蘋果談起。歐盟執委員會最近發布聲明說蘋果妄用其在音樂串流產業的主導位置。這是您控訴包括google及亞馬遜之美國大型科技公司的幾起商業競爭案之一。

 

您對科技巨頭營運的方式最主要的擔憂究竟是什麼？畢竟，消費者喜愛也依賴這些公司的產品，疫情期間這依賴也變強了。一位消費者會受到什麼具體傷害，更競爭的市場會是怎麼樣子？

 

維斯塔格：首先，一個存在競爭的市場是一個開放的市場，在裡面想投資跟創新的人就可以投資跟創新。想想歐盟在 2010 年因為google購物這項服務對抗google的第一次動作。在那個例子中，新進市場的人會沒理由投資自己的貨品比價科技，因為google控制了搜尋，他們提供的這種服務永遠不會接觸到顧客。我們政策的參照標準，是要為了讓顧客實質上獲益更多而擁抱科技和創新。

 

這是我們要找《數位市場法》（Digital Markets Act，DMA）這援兵的原因之一，該法由歐盟執委會在去年十二月提出。我們需要阻止引起google購物那案例的事情再度發生。

 

至於蘋果，我們懷疑－－也下了初步結論－－這家公司透過其應用程式稱店濫用其主導位置。iPhone 使用者沒有其他地方可以獲得應用程式。我住在比利時，所以如果我不滿意德爾海茲超市，我可以去家樂福（另外一家連鎖超市）。但如果我買了一支 iPhone，我卻被鎖在一家應用程式商店裡。如果我們把一家數位應用程式商店想成一家超市，被鎖起來這件事真的很奇怪。當《數位市場法》生效，這些使用者可以在手機上用其他的應用程式商店。

 

布拉福德：要控訴科技巨頭公司，目前的工具還不足夠，《數位市場法》立法的動機有部分來自於這個認知。您們已經罰了google 100億左右，但這些罰款還無法在網路搜尋這方面創造一個存在競爭的市場。您對於《數位市場法》能否改變這點有多少自信？

 

維斯塔格：我們認為這次立法能真正帶來改變。在歐洲，我們不是禁止壟斷；我們禁止的是壟斷性的行為。我們非常歡迎公司在歐洲成功、成長。但權力會伴隨責任。在《數位市場法》下，被任命為守門人的公司會有幾項責任，且會受幾項禁令管制。這些條件會讓市場更開放。

 

要記得這個市場因為是數位的所以很特別，這很重要。我們必須考慮像網路效應、邊際成本趨近於零、在這市場中使用者用他們的資料而非金錢來付款等這些特性。在我看來，在這市場裡，我們可以既有巨頭守門人又有對創業和創新而言精力充沛的生態。

 

然而，目前的情況是，在幾個領域我們看不到我們期待的創新迴響。比方說隱私權。在一個存在競爭的市場，我們會期待看到更多符合消費者對隱私保護之基本需求的內建功能。

 

布拉福德：您談到隱私跟競爭法可能會有交會點。蘋果最近推出其裝置可用的嶄新反追蹤功能，引起轟動。許多隱私權倡議者樂見蘋果看來正為了我們都認為很重要的一項價值進行創新。但其他人把這個舉動看做蘋果鞏固其主導性地位及抑制競爭的一個例子。其他公司－－尤其臉書－－被看作大輸家。

 

您樂見這項新功能嗎？還是您有其他的擔憂？

 

維斯塔格：我看到這消息時很驚喜。這功能很簡單。當人們看到問題跳出來，問他們是否願意讓某個應用程式在他們甚至沒在使用時追蹤他們，大多數人會明白這個問題在要求他們什麼。談到隱私權的執行時，這是我們還在學習的重要一課：我們得讓它盡可能簡單。

 

這邊唯一擔憂是，這個功能也應該要可以用在蘋果自己身上。我目前的理解是，蘋果聲稱這個功能確實可以用在蘋果自己身上。平等對待不同應用程式很重要。但蘋果推出了一種攻勢，獨厚靠著提供實際服務獲利而非只是收割資料的商業模式。使用者們可以在知情同意的情況下做決定，決定他們想為這些服務付出他們自己的什麼資料。

 

在歐洲經商

 

布拉福德：當我們談論科技巨頭，我們指的幾乎總是美國企業。因此，有些美國人把歐盟的動作看成是一種受嫉妒驅使的保護主義。您如何回應這樣的批評？

 

維斯塔格：看看案例和市場的實情，真的蠻難找到支持這個「嫉妒理論」的證據。畢竟，第一個案例（對抗google購物的案例）是從美國公司的抱怨開始的，許多美國公司發現他們無法在歐盟市場做他們想做的商業行為。還有，如果一個人去看看有多少歐洲企業在過去幾年被科技巨頭買下，他會發現，哇，那些科技巨頭為了在這邊發生的創新而來到歐洲。

 

所以，為何在數位經濟中「企業對消費者」（business-to-consumer）這一市場區隔沒有歐洲的巨頭？一個原因是我們缺乏單一的數位市場以及要允許那種規模擴張所需要的資本市場。我們一直以來在盡力改進這兩項短處，這些努力會為第二階段的數位化鋪路，也就是工業數位化，它將會以健康、能源、運輸、農業以及公共服務為中心，這部分的歐洲市場頗為蓬勃。這裡已經有很多對創新的需求，所以看歐洲如何發展下去會很有趣。

 

布拉福德：但當境外公司在歐洲採購時，他們經常受國家補助支持，引起關於單一市場是否完善以及競爭環境是否公平的擔憂。為緩解這問題，歐盟執委員會最近揭露一個提案，要管制在歐洲運作的境外公司的境外補助、管制甚至是資助境外公司購買歐洲公司的情況。您期待這項管制會帶來什麼樣的實質影響？

 

維斯塔格：我們想達成的是公平。歐盟已控制國家補助控制了六十年，好讓這樣的補助不會導致競爭環境不公或影響貿易。這是歐洲企業一直承受的。但當歐洲企業的競爭者可以在歐盟外國家補助的幫忙之下購買歐洲企業或中標、甚至完全靠國家補助來支付他們的營運成本的時候，就有問題了。這不是公平競爭。

 

我們提出的不過是一種讓我們可以思考這些問題的工具，讓我們可以說：「如果你想買歐洲的公司或參與歐洲的投標，而你的帳本上有補助金，你必須通知我們。」如果有人沒做到，我們應該有權說：「如果我們收到市場資訊，如果有人抱怨，如果我們認為有什麼不對勁，我們可以調查。」

 

因為要跟各方合作並不總是很容易，我們提議我們應該要可以依據我們擁有的不論什麼資訊來做決定。這樣的話，相關的各方會有誘因提供我們更多資訊，這樣我們就可以仔細考量所有跟某特定補助金之影響相關的證據。我們希望這將創造一遏制因素。可能帶來的最好結果是，公司來到這裡經商是因為他們真的想經商，而不是有其他企圖。

 

布拉福德：我們知道很多中國公司很可能會受這項管制影響。您有聽到任何來自中國政府的反應嗎？

 

維斯塔格：沒有，目前沒有。但也很重要的是，我要說明這管制是要確保歐洲市場的公平性。這個提案的很多特性反映了我們自己對於對歐洲成員國國家補助控制的思考。我希望人們會明白這項提案符合比例原則，也很平衡。

 

自主與主權

 

布拉福德：這討論讓人想到一個在今日正變成時髦詞語的更大的概念：歐盟戰略自主（European strategic autonomy）和數位主權（digital sovereignty）。有很多辯論甚至是討論這些字的意思。您會怎麼定義它們？歐盟若變成一數位主權，這對歐盟來說是什麼意涵？這是個可行的政治目標嗎？

 

維斯塔格：冒著把事情複雜化的風險，我們其實會講的是「開放戰略自主（open strategic autonomy）」。我們在過去幾十年學到的一件事是，歐洲很大的一部分力量來自其開放性。歐洲是 74 個國家偏愛的貿易夥伴。我們和地球上各處的人在商業、研究、創新以及許多其他領域合作。

 

但世界在改變。新的地緣政治局勢正浮現，我們必須找到持續實現歐洲利益的最佳方式。通常，這得靠著涉及全球或涉及多邊協議的方式來做到。比方說，有一個運作無礙的世界貿易組織這件事符合歐洲利益，在國際電信聯盟中維持堅定的夥伴關係也是。然而，在其他領域，我們的利益更是我們的痛處。比方說，所有的半導體中目前只有 10 % 在歐洲生產，我們希望在未來十年讓這數字增加到增加 20 %（而且是最新進的半導體種類）。

 

開放戰略自主不是要什麼事都自己來；而是要做更多。歐洲管控起來像個巨大機器，所以擁有必要的實作經驗很重要，才能知道自己在管控的是什麼。我認為的數位主權就是這個。

 

但我們得在這概念的骨架上加上更多的肌肉，這很重要。這不能一直無限期是個的高層次、抽象辯論。重要的是我們實際做了什麼，無論是在先進半導體方面設定目標、建立我們的高效能電腦網路，或在接下來五年內啟動至少一台量子電腦。

 

布拉福德：另外一個重要的創新領域是人工智慧，這對於歐洲追求數位主權和經濟繁榮來說很重要。此處，同樣地，歐盟提出了開創性的管制規定《人工智慧法》（Artificial Intelligence Act），既為了鼓勵使用 AI 也為了保護歐洲消費者和公民不受伴隨而來的威脅傷害。這管制條例有在創新與謹慎間找到對的平衡點嗎？更廣地來說，您對創新及管制的關係怎麼看？

 

維斯塔格：這可能聽來很怪，但管制的目的在於完全擁抱 AI。透過管制才能確認顧客感到安全，而且使用科技的人能在受管制的環境中感到舒適。《人工智慧法》是金字塔隱喻的具象化。在金字塔最底層的部分，這項管制還有很多東西沒觸及到。在金字塔的中間－－比如說，一個網站上的聊天機器人－－唯一的要求是所有的互動要透明：人們應該知道他們是在和數字編碼互動。

 

更接近金字塔頂端的時候，事情變得有點棘手，因為在這裡有可以威脅我們基本價值的科技。已經有了用在社會服務和法律執行的 AI 被證明有偏見的案例。在社會事務方面，人會希望被看作自己，而非只是一個特定性別、種族或社會背景的重複過程。

 

所以，這條例要求用在招聘、房屋貸款如此等等方面的 AI 要以高品質之數據作基礎來打造。AI 做出的決定必須是可以解釋的。程式迴圈裡一定要有人，而且最嚴格的網路安全措施必須到位。藉著確保最基本的信任，這條例應是能讓市場健全的因素。人們應該要可以說：「我們想使用這項服務，因為我們可以確信基本原則都有被顧到了。」

 

對金字塔最頂端的例子，我們只會說：「這不行。這跟我們的價值相背。」這塊，我想到的是像在公共區域的遠距生物測定辨識這樣的東西，和隨之而來，政府設計的針對個人的社會評分。這技術該被禁止，或許除了在限制時間內使用遠距生物測定辨識來阻止將發生的恐怖攻擊或尋找失蹤兒童可以例外。

 

所以我在次聲明，我們的目的是最妥善地使用人工智慧。因此，我們必須專注在個別案件和相關風險上，以確保我們的措施是合理的。我們要記得，人工智慧已經幫人類達成許多令人讚嘆的事蹟，未來定會有更多成就。我們應該促進創新發展來為未來鋪路，而人工智慧規範透過提供開放市場所需要的信任感來刺激研發。完全沒有約束的環境無法促成最佳的人工智慧創新發展。

 

我們也必須為人工智慧開源。暨規範提案後，我們也制定了新人工智慧投資協調計畫，讓更多的錢可以投入此領域的研發。

 

言論自由之爭

 

布拉福德：各社群媒體平台的背後的演算法都由人工智慧運作，決定哪些言論可以放大，哪些應該消音。歐盟最近提出的《數位服務法》（Digital Services Act）的目的是使社群媒體平台更透明、歸責更明確。這會不會針對網路言論形成民主性的監督制度？你認為言論是否有害應由誰定奪？

 

維斯塔格：這應由歐盟成員國各自作決定。《數位服務法》關心的不是言論內容，而是是否有程序來確保數位服務的運作方式支持民主國家的法律規範。不同的成員國對仇恨言論（hate speech）有不同的定義。有些國家標準嚴格，有些比較寬鬆，取決於許多不同因素，如文化差異、公共論域模式等。光是丹麥和瑞典二鄰國就會有非常顯著的差異。

 

《數位服務法》會對社群媒體平台提出兩項要求。第一，平台必須建立機制，讓發布內容或帳號被移除的人能夠申訴或要求糾正。這樣可以避免決策過於獨斷。第二，《數位服務法》會要求企業進行整體風險評估。科技公司必須判斷平台是否會滋生對民主社會的威脅並制定應對方案。

 

別忘記，社群媒體可以增進民主意識，也可以達成反效果。舉例而言，我參加了一個幫助更多婦女參與政治的計畫，工作過程中一個重複出現的問題就是網路仇恨言論和騷擾，明顯意在阻礙婦女的政治參與。但同時，社交平台也提供了人們發表想法、交流意見的機會。說到底，我認為完整的民主社會應有實體和虛擬兩個面向。我們必須確保虛擬面，也就是網路平台，能夠增進而非妨礙民主發展。

 

布拉福德：保護言論自由、管束妨礙民主及尊嚴的言論二者如何界定，這是棘手的問題之一。在美國，大部分人一直以來都享有高度言論自由，許多人都逐漸因網路言論缺乏界線而感到不適。不過同時，也有許多人強烈反對政府或私人企業規範言論。

 

最近新聞中出現一個實驗性的解決之道，也就是Facebook成立的獨立監督委員會，有人稱之為「最高法院」。你對這種民主式監督制度有什麼看法？這種做法是否符合你對透明性和可問責性的標準？

 

維斯塔格：我認為這是個好主意。作為一個負責任的企業，建立自身透明度和問責的機制是份內之事。但無論是從確保透明度還是保護公眾利益的角度來看，這些作法不見得足夠。你有自己的使用者條款，但你也必須有和更廣泛的社會大眾互動的方式。我認為兩者會有很多重疊的區塊。但最重要的是確保透明度，好讓我們可以持續辯論灰色地帶的議題，如具攻擊性但合法的言論。這個議題無法短時間內討論出是非黑白。因此，我們需要有維持透明度的程序，而這些程序必須受法律保障，人人皆須遵守。

 

所以我們不可以只仰賴個別企業。即使我認為Facebook已經有長足的進步，移除了許多明顯違法的內容，但我也認為這些程序需要立基於民選代表提出、爭辯和通過的法律規範。

 

布魯塞爾效應

 

布拉福德：科技巨擘受許多司法權區約束，其中歐盟最積極發展新法律架構，且影響力擴及全球。我稱之為「布魯塞爾效應」（Brussels effect）。

 

歐洲的《一般資料保護規則》（General Data Protection Regulation）是個很好的例子。企業進行國際營運作業時都遵守《一般資料保護規則》，因為比起在每個國家使用不同規則，統一遵守《一般資料保護規則》較簡單，成本也較低。同樣地，這種企業與歐盟發展出的行為準則也套用到了仇恨言論的規範上。有許多政府都用歐盟法律作為自身法規範本。所以我很好奇你們制定法規時是否會考慮到國際消費者。還有，歐盟的法規在國際市場上被廣泛複製利用，對歐盟本身是否有好處？

 

維斯塔格：我認為你說的「布魯塞爾效應」很有道理。歐洲制定《一般資料保護規則》開啟了先河，世界許多地方也開始跟進，但定下的法規有些微差異。最新的例子應該是印度還有美國的好幾州。

 

我們為歐洲制定法規時，本意是讓我們的價值觀在日常生活中實現。但我們的價值觀不只適用於歐洲。我認為在尊重每個個體的誠信及尊嚴這方面，我們與其他民主國家在本質上共通。這不只是個歐洲概念，在美國、日本、南非等國家都一樣。我認為這是歐盟法律啟發他國的原因，也希望這種效應持續，因為全球的民主國家需要團結一心。

 

全球不可能遵守共同的《數位服務法》或《數位市場法》，但我們也許可以擁有一致的法規（legal alignment）和共同的立場。過去幾年來，有愈來愈多人和司法權區在這些議題上有類似的想法。這是個很大的轉變。現在的任務是思考如何將共同立場轉換成法律架構。

 

當然，我希望歐盟在法律架構上也能啟發其他國家。但我也愈發謙遜，因為其他國家仿效歐盟不見得是由於我們作法最好，而是反應出朝向民主最根本的驅動力。如同我方才所說，民主國家需要團結一心。民主與非民主國家之間正走向全面競爭。我認為歐盟應該證明民主在日常生活中可以兌現。

 

布拉福德：當然，在美國前總統川普領導下，大西洋兩岸在包含數位經濟的許多政治議題上有嚴重分歧。美國與歐洲在法規、資料流、數位稅和反壟斷上的意見不合引起許多討論。有些差異依然沒有化解。

 

儘管如此，許多人仍認為美國立場正趨進於歐洲。美國聯邦交易委員會（ Federal Trade Commission and Department of Justice）已經開始對某些大型數位公司提出反壟斷訴訟。在一則推文中，美國總統拜登的國家安全顧問蘇利文（ Jake Sullivan）對歐盟的人工智慧規範表示歡迎，並聲明美國願意與其他立場相同的國家合作規範相關科技。此外，隨著美國在企業稅率變更上尋求國際合作，數位服務稅的分歧終於有進展的可能。

 

在這些進展的前提下，你對跨大西洋合作是否樂觀？

 

維斯塔格：我是個先天性加上後天性的樂觀主義者，因為我覺得悲觀做不成任何事。如果悲觀主義者總認為明天只會更糟，他們怎麼可能有任何成就？但我的樂觀有事實依據。美國內部正經歷重大轉變，現在地理政治關係也與從前不同。關於稅賦、反壟斷和隱私的討論已經與數年前大相徑庭，讓我備受鼓舞。這些進展不表示我們對所有議題的意見會完全一致，但我們正在為民主國家合作互助鋪路。

 

如今的全面競爭下民主國家團結至關重要，以下是個小而精闢的例子。去年中國在國際電信聯盟（International Telecommunication Union）提案，內容基本上是將現有網際網路設計完全推翻，讓網路更集中化，也讓政府更容易掌控。幸虧有好幾個民主國家聯合反對此提案，我們應向這些國家致謝。但若要擊退這些對體制的威脅，我們必須時時刻刻提防，也要證明民主國家互助才能讓國民真正享有民主。

 

未來展望

 

布拉福德：我來測測你的樂觀程度。在歐盟成為全球規範強權的前提下，歐洲還可以成為科技強權嗎？我們什麼時候才會有能和Google、Amazon、Apple、Facebook、and Microsoft匹敵的歐洲科技巨擘？需要什麼條件？

 

維斯塔格：前面提到過，我們正邁入數位化的全新時代。過去十年著重的是企業對消費者的交易模式（B2C）成長。接下來迎接我們的會是健康、交通運輸、能源、農業和公共服務的產業數位化。公共財和服務是歐洲的強項。我們高科技能源系統正轉型成再生能源，農業發展也同樣發達。

 

這些行業在未來幾年若要快速的發展和轉型，對科技會有非常強的需求。歐洲的工業和企業文化足以驅動這個數位化時代。未來會有新的數位公司出現來因應現在大量產生的數據，但大多數會是企業對企業（B2B）的模式，所以比起手機上顯而易見的服務，一般大眾不會有感覺。

 

儘管如此，企業仍是社會的基石之一，而產業數位化在歐洲環境下尤其令人期待。有好多事沒有數位科技就無法達成。舉例來說，如果沒有數位工具，對抗氣候變遷也許只能是無稽之談。最新的預測顯示，未來十年數位化可以減少20%的溫室氣體排放量。

 

布拉福德：你預期十年後的世界會是什麼樣子？就數位經濟來說，十年很漫長。歐洲價值觀是否會盛行，讓我們擁有更人性化、公平、包容且民主的數位經濟環境？

 

維斯塔格：我一直都很怕這種問題。過去十年發生了很多，而我看見唯一不停重複浮現的主題，是為了一個更包容的社會所做的奮鬥。2008年的金融危機在很多方面都是大災難，但最糟的是失業的人們感覺丟了工作的同時也丟了在社會中的立足之地。許多人無處可去，至今我們都還沒有完全恢復過來。

 

我剛從葡萄牙主辦的波多社會高峰會（Porto Social Summit）回來。會議中，歐洲各國領袖、雇主、工會領導人和公民社會團體聚在一處，正式承認我們需要一個包容性高而不影響成長的社會。親眼見證後，我認為未來十年會很不一樣。我們會幫助所有人在社會中找到更多認同感。

 

布拉福德：身為科技業最有影響力的規範官員，你最想留給大家的是什麼？

 

維斯塔格：每天激勵我起床的動機，是讓所有人看見我們都有選擇，而且我們的選擇能為世界帶來改變。我覺得這個認知讓人充滿力量。每個人都應該感覺自己的選擇有意義，在市場上尤為如此。一個開放的競爭市場裡，消費者和國民有充足的選擇，可以帶來改變。

 

同樣地，個人的付出在民主社會裡不容小覷。於我而言，我所做的事和訂定的目標都是為了賦予人們這種力量。在數位化的幫助下，我們也許終於能履行數十年來在健康、教育等議題上許下的承諾。這是我謙卑的願望。

 

（翻譯：歐陽如昕、黃雨虹，責任編輯：張育軒）

 

 

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（原標題為《Europe’s Digital Future》文章未經授權，請勿任意轉載）