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羅德瑞克

●哈佛大學國際政治經濟學教授

6月5日，世界主要經濟體宣布了一項將加強對跨國企業加稅力度的協議。要讓該協議生效，還需要更多國家的正式批准，協議中也仍有許多細節需要制定。儘管如此，將這項協議稱為具歷史性的一步，可說是一點都不為過。

七大工業國組織（G7）的協議有兩個要點。首先，協議中提議要對規模最大的企業在全球皆徵收最低15%的稅。其次，無論這些企業實體的總部在哪裡，它們在全球所得之利潤，將有一部分做生意所在國追繳徵收。

這些目標再清楚不過地表明：「超全球化」的規則正被重寫。在超全球化的框架中，各國爭相端出誘人的交易以吸引跨國企業。美國直到最近才消停的持續反對阻礙了全球租稅調和。反而現在則是拜登政府帶頭來推動這項G7協議。

自1980年代各國爭相加入最低企業所得稅率的「下限」競逐（race to the bottom）以來，平均的法定稅率已經從近50%降到2020年的24%左右。許多國家慷慨地祭出漏洞跟豁免條款，好讓實際徵收的稅率降到個位數。對投資環境破壞力更大的是，跨國企業可以把利潤轉移到徹頭徹尾的避稅天堂，例如英屬維京群島、開曼群島或百慕達；它們甚至不必在那些地方進行任何實際的業務。加州大學柏克萊分校的經濟學者祖克曼（Gabriel Zucman）的估計指出，美國企業的利潤有非常大一部分被登記在這些避稅天堂裡，而企業只在「天堂」裡雇用極少數的員工。

撇開行政上的可行程度不說，這項新協議可能會面臨兩種反對意見。提倡稅務公平的人會批評最低15%的稅率過低，但許多發展中國家可能會覺得制訂全球最低稅率門檻是一項不合理的限制，因為那會妨礙到它們吸引投資的能力。G7達成的這項協議似乎反映出兩項利害關係：較低的起徵門檻可以緩解發展中國家的顧慮，與此同時，全球分攤利潤的機制（global apportionment of profits）使高稅率的地區得以彌補部分收入損失。

在已開發國家中，只有愛爾蘭以12.5%的法定稅率位居協議的最低稅率標準之下。但也有一些小國制定特別低的稅率以吸引外資，例如摩爾多瓦（12%）、巴拉圭（10%）與烏茲別克（7.5%）；這些國家將外資視為取得高品質工作機會與先進科技的來源。在較不友善的投資環境中，低稅率是政府為企業面對的眾多發展劣勢所提供的一項立即補償的方法。而在一些亞洲國家，實際徵收的稅率可能與15%的最低稅率不符。舉例來說，新加坡的法定稅率是17%，但有一些企業享有較低的稅率。

當各國偏好相似，並且希望避免落入囚徒困境（意即國家只會為了防止資本流向其他國家而減稅）時，要求對企業所得稅實施共同下限的論述就會更有力。這或許適用於大多數已發展國家，但如同愛爾蘭、荷蘭和新加坡的例子所示，這不會適用於所有國家。但是，各國的發展水平跟其他特點都存在巨大差異；一個國家認為妥當的舉措，在另一國可能是對其發展的阻礙。

若較窮困的國家維持較低稅率，美國與其他高稅率的歐洲國家可能會因稅收減少而頗有微詞。但沒有什麼可以阻止這些國家單方面地針對國內的企業提高稅率：它們只需按照企業在國內市場獲利分配稅額，並適用在對該企業「全球」利潤的徵稅。正如同祖克曼所主張，每個國家都可以自己單方面提高稅率，不需要配合全球調和，也不需要與其他國家協調合作。

這正是G7協議的第二項要點所設想的（儘管這只是其中一部分）。根據這項協議，最大的跨國企業中淨利率達10%者需要將其全球利潤中的兩成分配給它們產品與服務銷售行為所在的母國。

美國之所以除了國家分配之外，還偏好推行全球最低稅率，是因為不想要為了大幅提高稅率，而使美國企業相對於他國企業屈居劣勢。但美國出於競爭的動機與窮困國家欲吸引投資的渴望並無二致。如果美國最終得勝，而窮困國家落敗，那就不會是因為經濟上的邏輯，而會是因為兩方相對實力的懸殊。

拜登政府最初想要將全球最低稅率訂在21%，但最終妥協，將稅率降低至15%；這項舉措可能足以最小化與窮困國家的緊張關係，並且讓它們願意簽署協議。在這項案例中，全球治理（global rules）以及國家主權（national sovereignty）取得了恰當的平衡。

但對美國等國家而言，除非協議的第二項（關於國家分配的）要點獲得加強，這些國家要面對的就是稅收收入減少的代價。建立全球治理制度最終可能會比嘗試國際稅收調和還要更穩固、更經得起考驗。在該制度中，各國能加強依據自身需要與偏好，量身設計、管理自身稅務系統的能力。

顯然，那些只對轉移帳面上的利潤有興趣、不引入新資本，純粹作為避稅天堂的國家也沒有什麼好抱怨的。這些國家為跨國企業提供避稅的大好服務，卻讓其他國家為此付出很大的代價。全球治理有充足且正當理由制止這種公然以鄰為壑（beggar-thy-neighbor，指一國實行對該國經濟有利但會損害他國經濟的舉措）的行為。G7協議往正確的方向，踏出了重要的一步。

（翻譯：廖偉丞，責任編輯：張育軒）

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（原標題為《The G7 Tax Clampdown and the End of Hyper-Globalization》文章未經授權，請勿任意轉載）