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羅德瑞克

●哈佛大學國際政治經濟學教授

長期以來，社會發展政策依實施方法分為兩種類別。第一類政策針對貧窮族群為目標對象，透過收入補助、健康和教育介入措施以及協助獲得信用貸款的方式，為個別家庭減輕貧困。另一類的政策，則聚焦促進經濟成長及提高整體勞動生產力，藉由全面性的總體經濟及貿易政策或完善法律及監管制度，以達成發展目標。前者稱之為社會政策，後者則謂之發展政策。

這兩類政策通常相輔相成。總體經濟的成長並不能確保讓每個人都受益，尤其是窮人。因此，即使發展政策做得很好，對抗貧窮方案仍有存在的必要。然而，有時候社會政策和發展政策被視為彼此的替代品。

舉例來說，隨著政策隨機試驗的使用增加，分析師能逐漸梳理出有關社會政策的實證經驗，例如現金補助或教育和健康干預措施的作用，而這是總體或經濟面政策無法做到的。不過，這卻導致許多學者及實務工作者低估發展政策相對於社會政策的重要性。

這是一個錯誤的觀念，因為決定貧窮的關鍵因素不一定與貧困家庭和社區有直接的相關性。經濟發展需仰賴生產力高的非農業就業工作。因此，相較純粹提供現金補助或幫助農民把農業做得更好，增加城市就業機會及鼓勵鄉村人口遷入都市地區，能更有效幫助人們成為更好的農民或者提供他們現金。

確實，工業化在歷史上對於減輕貧窮必不可少。不過，由工業化驅動的經濟成長所帶來的效益往往需要一段時間才能一滴一滴流到底層。在英國的工業革命期間，城市勞工的生活條件在近一個世紀裡改善得極為緩慢，甚至可能根本沒有改善。直到工會的興起與其他制度的變革解決了勞工與雇主之間的權力失衡以後，這種狀況才得以改變。東亞四小龍和中國近期快速及出口導向的工業化發展，卻壓縮了這時程，創造經濟發展奇蹟的同時也產生減貧奇蹟。

明顯的跡象顯示，我們正進入一個全新的時代，工業化將不如以往般能有效地發揮經濟面生產力提升的效益。全球創新的趨勢已大幅降低製造業吸收低階勞工的可能性。在這些行業中，勞動力的附加價值也迅速下降，尤其是對於這些低階勞工而言。

雖然全球化加速了國際製造業從發達經濟體向發展中經濟體的轉移，但全球製造價值鏈卻並沒有創造良好的就業機會。製造價值鏈僅是技能密集和資本密集型技術的傳輸帶，而且製造業轉移的商業模式以進口輸入為基礎，缺乏與當地經濟的整合，無法促進當地經濟成長。在開發中經濟體境內具有全球競爭力的製造業越來越像飛地一般，運作方式也類似高度資本密集、出口導向的採礦業。這種經營模式也許會刺激出口，提高經濟體中一小部分族群的收入，但卻忽視大多數勞工，特別是教育程度最低的工人。

這種經濟發展模式不僅在公平或減輕貧窮方面存在不足，同時也未能促進經濟大幅成長，因其高生產力活動無法涵蓋經濟體中大部分的族群。正如資源富足的經濟體很少在貿易條件改善之外的情況長期成長，工業化模式不再能夠產生訊速且持續的經濟成長。

那麼，經濟發展模式現今應該是什麼樣子的呢？一如既往，投資人力資本、基礎建設及完善的機構對於長期經濟收益仍然是不可或缺的。這些都是達成經濟收斂（economic convergence），追上富裕國家的基本要素。不過，真正名副其實的發展策略必須提高現有勞動力的生產力，而非因為投資而在未來可能出現的勞動力。

發展中國家在提高農業生產力及從傳統作物轉型成經濟作物或出口農產品上，仍保有巨大的潛力。雖然如此，也因為農業生產效率提高，年輕勞工還是會持續離開農村並湧入城市地區。不過，他們不會在工廠工作，而是在生產率低下且擴張前景不佳的非正規小型企業就業。

因此，新一代的發展政策必須針對這些行業並為其找到提高其生產力的方法。在現實情況下，很少有非正規的企業會成為「國家冠軍」。但是通過提供全面的公共服務，例如技術、商業計劃、監管及特定技能培訓方面的幫助，政府能夠開啟這些企業之中更具創新性的發展潛力。政府也可以監督及促進達成軟性就業目標為條件，提供這類服務。只有能力足夠的非正規小型企業才能選擇申請政府補助，這些措施變相促進更好的選擇機制。

傳統上，東亞式的產業政策針對的是規模較大、生產力更高且最有可能成為出口商的製造商。未來的「產業政策」將不得不把關注放在規模較小的服務公司，而這些公司大多不太可能成為出口商。新一代的產業政策針對經濟體中生產力較低的產業，既能改善城市貧困人口的生計，又能提高經濟體中勞動力密集產業的生產力。

這種新型產業政策意味著社會政策與發展政策將越來越重疊。最理想的社會政策是為處於技能底層的勞工創造更多有生產性的良好工作機會，得以持續減輕貧窮和增強經濟保障。換句話說，社會政策必須在關注家庭的同時也一樣關注企業的需求。新世代的全球和技術環境隱含著，唯有通過提高僱用大部分貧窮人口及中下階層的小型非正規企業的生產力，才有可能實現經濟成長。發展政策最終可能合而為一。

（翻譯：吳育綺，責任編輯：張育軒）

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（原標題為《The Metamorphosis of Growth Policy》文章未經授權，請勿任意轉載）