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莫約

● 國際經濟學家

● 曾入選《時代》「百大最有影響力人物」

2021年9月，美國證券交易委員會將1.1億美元交給了匿名舉報人。這是自 2012 年美國證券交易委員會（SEC）啟動其吹哨計劃以來，匿名舉報導致成功起訴的線人獲得的第二高單一獎項。

在該計劃最早的一個案例中，雪莉杭特（Sherry Hunt）在2012年收到 3,100 萬美元的賠償作為和解，因為她揭露了她的雇主花旗集團從外部貸款機構購買抵押貸款，且有篡改稅表、估價作假和缺少簽名的情況。同年，美國國稅局向布拉德利伯肯菲爾德（Bradley Burkenfeld）支付了金額更高的1.04億美元，因為他揭露了瑞士銀行系統的諸多秘密。總而言之，自 2012 年以來，美國證券交易委員會已向200多名線人提供了超過10億美元的獎勵。在罰款超過100萬美元的案件中，每個線人都收到了總罰款金額的10%到30%。

因此，美國證券交易委員會的計劃有助於鼓勵吹哨者站出來舉報私人機構不正當、違法和腐敗的行為，許多人將吹哨者視為抵擋不良行為者的重要防線。在最近眾所矚目的的吹哨者案件中，Facebook前產品經理法蘭西絲豪根（Frances Haugen）向美國證券交易委員會提出投訴，雖然沒有指出明顯的違法行為，但引發了對大型科技公司社會義務的質疑。

舉報能否在打擊全球貪腐和降低賄賂和洗錢等金融犯罪方面發揮改革作用？

貪腐案例遍及私營和公共部門，存於已開發國家和開發中國家，範圍涵蓋數百萬美元的計劃到等級較低的日常賄賂。雖然猖獗的貪腐對政治體系造成的破壞有目共睹，但其對經濟表現腐蝕般的整體影響卻鮮為人知。聯合國估計，貪腐造成的損失高達全球GDP的4%，每年大約3.6兆美元。換句話說，全球貪腐造成的損失相當於法國和荷蘭的GDP總和。

但是誰應該監管貪腐行為，而懲罰不良行為者的最佳程序是什麼？過去早已有許多打擊猖獗腐敗和尋租的嘗試，從約束政府官員的法規和限制公共資金的使用方式，到對違法者的嚴厲懲罰都有（例如中國所推出的那些）。然而，從歷史的角度來看，反貪腐運動的作用並不明顯，有些甚至因為引起恐懼、加入繁文縟節和阻礙投資而損害經濟。

舉報是否是一種有效的中庸方法？雖然這種做法有其侷限，但鼓勵舉報的措施有助於消除仍是許多國家經濟進步主要障礙的貪腐。這就是為何舉報可能成為監管機構揭露瀆職和非法活動的首選方式。

貪腐陷阱

貪腐是不誠實或詐欺的行為，通常涉及賄賂及為謀取個人利益而竊取組織資金的行為。但在某些機構疲弱且效率低落的情況下，賄賂被視為克服複雜的官僚限制和低效率的一種方式。這種「正面腐敗」提供了一種「為經濟的齒輪上油」的方式。一位公職人員能從賄賂中獲利，以換取加快鋪設一條惠及所有人的新道路。在這類案例中，結果不是不道德或對經濟不利，而是達成目的的方式。

儘管有這樣的案例，貪腐的潛在危害多過於潛在利益。許多「負面」形式的

貪腐和尋租會導致更高的交易成本和不確定性、低效率的投資，以及資本和勞動力等關鍵生產要素的分配不當。這種稀有資源的轉移可能導致私營機構發展和經濟表現的重大損失。

貪腐還會削弱對公共機構的信心，削弱政府預算的管理，並限制中小企業的發展。此外，大規模貪腐與衛生和教育投資減少、嬰兒死亡率上升、貧困及不平等比率升高有關。毫無疑問地，成功打擊貪腐會帶來更好的財政表現。

實際上，確實有對國家及國際腐敗規模和造成損失所做的詳細評估存在。據估計，每年的賄賂金額超過1兆美元。這是一個驚人的數字，佔全球GDP的百分之1.2，而且這僅是問題的其中一個方面而已。全球金融誠信組織（GFI）表示，非法資金流動在21世紀的第一個十年中造成了開發中國家5.86兆美元的損失。

如今，透明國際 （TI）清廉印象指數等跨國排名已成為解決貪腐問題的重要指南。但是這樣的指數會過於簡單化問題，使腐敗問題看起來主要發生在開發中國家，但事實並非如此。

關於貪腐的精確數據很難估計。但許多指標證實，已發展國家要對此負很大責任。例如，英國國家犯罪署估計，英國每年的洗錢金額是 36到900億英鎊（49到1240億美元），也就是英國GDP的百分之4.5。甚至這些估計也無法揭露全部情況，因為它們沒有考慮到與貪腐有關的投資損失所帶來的可觀機會成本，這對經濟成長的前景會產生連鎖反應。

雖然全球貪腐的總程度難以量化，但我們知道打擊這個問題會有深遠的好處。根據世界銀行的數據，如果各國有效打擊和減少貪腐，全球經濟大約可以收回國際能源署估計資助到2050年全球能源淨轉型的所需金額。

但要釋放這種「善治紅利」並不簡單。一個經濟體基本上可以用三種方式擺脫貪腐和尋租行為。

一種方法是應用附加條件，例如限制現金轉移以防止其被重新用於詐欺用途。原則上，這是一個有公信力的想法，因為它似乎與銀行貸款契約相似。而理論上，一個接受資金的國家將受到條件約束，將其收到的貸款和援助贈款用於指定項目，例如學校和醫院，這些項目將為大眾帶來確切的好處。然而，世界銀行的研究發現，多達百分之85的援助資金不是用於預期目的。

附加條件執行不力反映了捐助方和受援助方的不正當誘因。捐助方的動機是希望在國內贏得選票，或是僅為了被大眾認為有做善事。對於受援助方而言，不受約束的援助資金流是向各種政治利益相關者提供賄賂以鞏固權力或贏得連任的手段。

應用附加條件在理論上似乎大有幫助，但其在實踐中能達到的效果非常有限，因為政治利益往往會勝出。這就是為什麼透明國際的清廉印象指數通常表示世界上最為貪腐的國家通常是最大的援助接受國。

大清洗？

第二種選擇是發起積極的反貪腐運動。在過去十年中，中國為杜絕濫用職權謀取私利所做的努力引起了全世界的關注。中國國家主席習近平由上而下的剷除中國共產黨「貪腐和瀆職」的運動是中華人民共和國歷史上最大規模的反貪腐行動。

但由於「正面貪腐」所帶來的複雜狀況，這場運動並不完美。可以說在習近平改革之後，許多中國官員批准計劃的速度變慢了，且越來越多的人擔心懲罰的結果就是阻礙投資。由於害怕被起訴，富裕的公民逐漸減少購買奢侈品。

這些影響不容忽視。據估計，由於猶豫不決的政府官員縮減了投資決策以避免不必要的審查，中國的反貪腐運動在2014年造成中國經濟高達1000億美元的損失。而且，儘管中國進行了多年的反貪腐運動，其在清廉印象指數中的排名幾乎沒有變化，從2012年的第80名、得到滿分100分中的39分，上升到 2020 年的第78名及得到42分。

一旦貪腐根深蒂固，就非常難以根除。習近平擔心不解決貪腐問題會威脅到中國共產黨的統治是正確的。當貪腐盛行時，是否只有全面內戰或經濟崩潰才能消除貪腐的爭論仍然持續。

但中國並不孤單。英國脫歐、川普當選美國總統以及近年來西方已開發國家的其他爆發都是由民粹主義對貪腐機構的強烈抵制所推動。許多公民認為腐敗深植於政治和金融機構、從歐盟到華爾街都是。這種看法越是普遍，政治和經濟不穩定的威脅就越大。

吹哨者選項

如果附加條件和打擊措施無效，吹哨就提供了第三種反貪腐方法。吹哨受到多項國際公約和國家法律的保護，且隨著越來越多的公司依靠吹哨來根除瀆職和揭露不正當行為，它正在成為公司治理的重要組成要素之一。鼓勵和保護吹哨的計劃是否能成功取決於三個因素：構成貪腐的標準、可以提出及評估投訴和指控的程序，以及因舉報不當行為能獲得的報酬或獎勵。

貪腐行為需要有清晰明確的定義。可能是具體說明何為挪用公共資金、利用公職收受賄賂、契約和採購中的利益衝突，及僱傭關係、獎勵和升遷方面的利益關係。

同樣地，吹哨程序必須建立關於如何向合適單位提報涉嫌違規行為的投訴標準，這些單位本身必須是獨立的，更必須是被視為獨立的。該程序應包括確保投訴人在其工作和職位上維持匿名和被保護的狀態。

當然，這說來容易，但做起來卻很難。這個過程無論是通過熱線、應用程式還是其他的安全管道都必須細膩地處理，既要能保護身份，又防止系統濫用。如果人們認為吹哨可以提供工作保障，那些懷疑自己可能即將被解僱的表現不佳員工來說，這反而可能成為一種激勵措施。

最後，還有獎勵問題。雖然過高的數字可能成為反向的誘因，但潛在的吹哨者可能會認為金額過低，回報小於所要承擔的風險。理想情況下，獎勵要反映個人承擔的風險，而不只是案件中涉及的金額大小。例如，公司董事會成員承擔的財務和職業風險可能低於同一組織的低階員工。何時應支付獎勵、提出貪腐指控，還有獎勵要在定罪或和解之後發放、誰應該支付獎勵，都是同樣重要的細節設計。

每個經濟學家都知道誘因很重要。如果設計得當，吹哨計劃可以對不良行為產生強大的威懾作用，防止人們因害怕被曝光而從事貪污和其他貪腐行為。這種激勵措施在墨西哥、巴西和美國等國家取得了一部分的成功。在這些情況下，貨幣誘因影響了宏觀經濟變量，例如出勤率和疫苗接種率，而這些都有助於產生更好的成長結果。

然而，依靠吹哨來根除腐敗是有風險的。除了有系統被濫用的可能，吹哨計劃還會削弱社會信任和團結。在美國的麥卡錫時代和德國的納粹政權下，每個人都必須監視鄰居，並舉報任何看似可疑的事情。

調整吹哨

根據布魯金斯學會的近期研究，現代的技術創新有望使吹哨比過去更安全、更容易、更匿名。IPaidABribe.com網站現在活躍在超過25個國家及地區，使公民能夠匿名舉報小額賄賂和「追蹤貪腐的市場價格」。該網站於2010年在印度推出，到了2015年已經收集來自印度645個城鎮約49,000份的報告。

中國官方也越來越依賴普通公民來幫助打擊腐敗。微信是中國流行的即時通訊平台，每月活躍用戶超過10億，其中的一個舉報平台有助於揭露投訴和指控。所有關於黨員涉嫌不當行為的報告都經過加密，以保護用戶的身份。

這些項目展示了這種方法的巨大潛力。但對於每個地區而言哪種方式最有效仍有待觀察。政策制定者需要比較、比對不同方法，以決定某種組合會不會更好。

拿美國和英國所採取方法之間的差異而言，美國的告密者計劃往往依賴於有資格獲得金錢獎勵的個人索賠，無論是通過美國證券交易委員會還是美國國稅局管理。相比之下，英國的嚴重詐欺局為舉報所造成的損失（例如失業或收入損失）提供賠償，但不提供金錢獎勵。

提供吹哨者金錢方式不同對反貪腐工作的長期可行性產生了深遠的影響。在美國，截至2020年九月底的財政年度，司法部從涉及對政府的欺詐和虛假索賠的民事案件中獲得了超過22億美元的和解和判決，其中16億美元（約百分之74）直接來自舉報程序。

自1986年美國國會大幅加強民事不實申報法以來，追回總額現已超過640億美元。而從2012年到2016年8月底，美國證券交易委員會在吹哨者的幫助下，已下令制裁5.04億美元，並支付了1.07億美元的獎勵。

成功取回被盜資金表明某些形式的金錢誘惑確實能鼓勵個人挺身而出並舉報違規行為。但這取決於程序的設計。在美國，追回的贓款全額返還給丟失的組織，而向吹哨者（就美國證券交易委員會而言）支付的款項則是從貪腐方罰款中支付；受害方不支付吹哨者獎勵。

在英國，政策制定者有意識地決定不向舉報人提供經濟獎勵，儘管啟動了新的舉報計劃，但金融行為監管局在2014年至2015年間的舉報報告中記錄了百分之19的下降（從1,367起減少到1104起）。相較之下，2016年美國和其他67個國家的個人向美國證券交易委員會提供了4200多條提示，比起2012年

收到的提示數量增加了約百分之40。

不實舉報的問題構成了實務上相當大的障礙，但這不只有獎勵計劃才有此問題。任何舉報計劃都會吸引不實舉報，因為它們提供了一個公開管道，人們可以通過該管道製造他人麻煩。實際上，輕率的報告可能會有慘痛代價。

但問題並非不可克服。長期以來，吹哨者模式已成功地用於吸引公眾幫助起訴罪犯。美國Crime Stoppers等計劃提供最高1000美元的小額獎勵，以獲取較輕微犯罪相關消息。警方通過線人提供的線索追捕罪犯，而在許多情況下，受害方承諾會由其提供某種形式的金額或獎勵（在這些情況下，警察機構僅作為支付獎勵的中間人）。當然還有反恐工作依賴於普通公民來幫助辨識可疑活動。在每種情況下，政府都成功地利用個人的力量打擊犯罪。

舉報

反貪腐運動可以在個別國家層面採取類似形式。但更有野心的方法是建立可能由世界銀行贊助的國際監管機構。在當今連結緊密的世界中，跨境資金流動的激增使這樣的方法成為一個有吸引力的提案。

全球金融誠信組織估計，大約百分之45的非法資金流入離岸金融中心，百分之55在已開發國家。開發中國家的資金流出最終流入美國和英國等富裕國家的銀行，及瑞士、英屬維京群島和新加坡等避稅天堂。全球金融誠信組織的估計被認為非常保守，因為它沒有包含大筆現金流、服務虛報價格或許多其他類型的洗錢。

這些形式的跨境貪腐目前由國際刑警組織、國家監管機構、個別銀行和其他金融機構（主要集中在自我監控）等國際機構的雜亂集合進行監管。而事實證明，這些系統在打擊全球恐怖主義、洗錢、賄賂和非法資金流動等方面嚴重不足。

2012年，澳洲格里菲斯大學的研究人員表示，全球金融機構很容易受到貪腐的影響。研究人員以顧問身份向182個國家及地區的3700多家企業服務提供商發送了7400多封電子郵件，要求購買空殼公司。他們收到的回覆中有近一半沒有要求提供適當的身份證明，百分之22的企業在收購空殼公司時根本沒有要求提供任何身份證明文件。更令人驚訝的是，該研究發現，與美國和英國等已開發國家的供應商相比，較為貧窮的開發中國家供應商和從避稅天堂出售空殼公司的供應商更可能會遵守規則。

已開發國家大型機構的內部審查完全不足。美國舞弊查核師協會2016年的一份報告得出結論，在職業詐欺（定義為資產挪用、貪腐和財務報表詐欺）的初步發現中，舉報佔了百分之40。相比之下，第二個最有效的檢測模式——內部審查的佔比不到百分之17，而執法部門僅檢測到百分之2.4的詐欺案件。 美國舞弊查核師協會的研究還顯示，缺乏反詐欺監控的組織往往會因每次詐欺而有更高的平均損失。設有舉報熱線的組織平均損失10萬美元，而沒有舉報機制的組織則平均損失20萬美元。

邁向全球

在單一組織內經營吹哨計畫是一回事，要在全球層級推行又是另一回事。這項工作的成本與複雜程度不應被低估。我們正處在大數據與加密貨幣的時代。若比特幣等科技出現在民族國家與監管機構皆沒有司法管轄權的灰色地帶，其所帶來的挑戰或許會令人氣餒。資金流動及貪腐越來越國際化，並且採用新科技，因此，反貪腐的戰爭也須採取相似策略。

最近幾年，巴拿馬文件（Panama Papers）與潘朵拉文件（Pandora Papers）等調查掀開一系列跨國吹哨行動的序幕。10月份發佈的潘朵拉文件披露，奧地利前總理庫爾茨（Sebastian Kurz）動用公帑資助自己的政治活動，庫爾茨因而下台。此外，文件顯示捷克總理巴比斯（Andrej Babiš）利用境外公司在法國購入豪宅。同月，巴比斯競選連任失敗。

但這種形式的吹哨行動仰賴媒體傳播及輿論的決斷。它似乎沒有經過系統化的法律程序來審判當事者，並動用刑罰及制裁，也沒有為吹哨者提供挺身而出的獎勵與動機。

以科技為核心的全球性回應正是我們目前所需。全球性的吹哨者機構會需要資源挹注及獨立運作機制，好讓其免於外部壓力、公平公正的完成任務。體制成功的關鍵因素應該直接了當。

由於個人吹哨者需要受到保護免受報復，吹哨者機構也需受保護，以免受到惡意的外部影響或政治壓力。科技可以在此提供協助，通過加密技術提供真正的機密性。這在階級嚴明的社會中尤為重要；在這些社會中，文化的影響可能阻止人們舉報上級的罪行。中國由底層往高層發展的社群媒體模型已能確保加密所有通報，以保護吹哨者的身份。此外，評估及證實舉報有效性的過程必須透明獨立。最重要的是，全球性的吹哨者機構需具備能力，提供個人吹哨者金錢上的誘因（獎勵額度需要透過舉報所承擔的風險有所調整）。

向公眾推銷這項計畫的方式也很重要。吹哨者機構不應該被視為貪腐問題的萬靈丹，或是能取代其他策略（例如有條件的援助計劃）的整體方案。這些方法彼此互補，使全球機構變得更有效。只有在附加協議明示違反兩方合意援助條件的前提下，條件性質才能發揮作用。如果你是受援助國的官員，但你對上級並沒有信心，你應該向誰吹哨？

一個強大、健全的國際性吹哨者機構將幫助人們重視腐敗問題，提醒人們，他們有責任密切關注會直接影響他們的問題與其跡象。畢竟，當腐敗問題普遍存在，會妨礙有特別需要的投資、減少課稅基礎，並限制政府提供公共財與服務（像是健保、教育、基礎建設與安全），這些是確保國家長期經濟成長及繁榮所需。

（翻譯：王品淳，責任編輯：張育軒）

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（原標題為《The Wisdom of Whistleblowers》文章未經授權，請勿任意轉載）