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魏尚進

●亞洲開發銀行前首席經濟學家

●美國哥倫比亞大學金融與經濟學教授

美國總統川普（Donald Trump）在第二輪針對中國進口商品課徵懲罰性關稅聲明（statement）中提到，「中國製造2025」的政策將威脅美國經濟成長，也是不公平貿易的實際舉措。川普所言是正確的嗎？他的貿易策略對中國與全球是好事嗎？

「中國製造2025」旨在升級經濟成長模式

「中國製造2025」是中國在2015年公布的國家計劃，主要目的是在未來10年能升級中國經濟結構與成長模式。這個計劃主要有五大重點。

首先是推動、加速創新。這顯示出中國領導人明白先前的成長模式，即依賴便宜勞力模式已經過時了。第二個重點是改善產品、服務品質。第三與第四是推動「綠能」或有利環境持續發展的生產技術與再生能源，督促產業與企業結構改革。最後一項重點，投資人力資本、人才發展。

中國政府認為上述重點都是很必要的。原因有兩點，第一是加速成長與勞工短缺（因為人口轉型）導致中國工資上升，增加速度遠超過其他發展中國家如斯里蘭卡、印度、越南。中國要成為高收入國家就得改變經濟發展模式，朝向更強化創新、生產力成長、更具環保概念生產技術與消費模式發展。
 

第二，中國企業在投資美國科技業，以及向美國、歐洲生產業者購買高科技零組件障礙越來越多。這導致中國得相信除非自己擁有高科技業者與相關供應鏈，否則無法朝向高收入國家目標邁進。

「中國製造2025」靈感來自德國「工業4.0」

在中國與美國，政策決定者越來越擔憂哈佛大學教授艾莉森（Graham Allison）所稱的「修昔底德陷阱」（Thucydides trap），即興起中的強權如中國，將難以避免與另一個強權如美國發生軍事衝突。在這個背景下，許多中國人開始揣測美國指控中國採用不公平貿易手段，是美國用來掩飾執行真正目的「阻礙或乾脆禁止中國成全球經濟強權」的藉口。

「中國製造2025」是至關重要的產業政策。不過，產業政策並非就得是「不公平」或違背世界貿易組織（WTO）規範。事實上，這個國家計劃的概念是美國早在200年前就發明的，美國第一任財政部長漢米爾頓（Alexander Hamilton）要求，政府透過關稅等政策以進一步支持製造業。

之後，美國政府透過財政、國防、能源等部門，以及國家科學基金會（National Science Foundation）等機構執行多項措施以支持創新。德國政府的「工業4.0政策」是「中國製造2025」計劃最大的靈感來源。

中國2015年制定的國家方針中，「中國製造2025」第一條條文就表明「市場主導，政府引導」。同時規定市場在資源分配上具決定性作用，政府必須積極改革自己的角色（改變直接干預）至策略研究和指導，改善支持性政策，為企業創造良好的商業環境。

另外，條文並沒有明確提及基於企業國籍的政府歧視，也沒有任何強迫外國公司需將技術轉讓給中國公司的語言。重要的是該政策如何被執行。

中國政府減少干預就可加速創新

該計劃要求發展一些被認為對未來成長重要的高科技行業，並為2015、2020、2025年制定了一系列數據目標。這些目標包括研究和開發支出占收入、註冊專利、頻寬覆蓋比、自動化擴散速率，在能量強度的降低、二氧化碳排放等等。

中國過往的經濟指導方針提到，政府通常忽略上述目標。事實上，我的研究顯示中國政府工業補貼政策特別沒效率。假設政府可以少干預、允許私人企業在相同基準上與國營業者、外國業者競爭，即可加速創新腳步。另一方面，假設政府堅持主導，經濟發展腳步要能追趕上美國，恐怕要慢許多。

原則上，設計良好的產業政策可以改善市場錯誤，並協助國家達成高效率、更公平的社會成果，這也是為何世界貿易組織並未阻止該政策。不過，世界貿易組織確實禁止國內、外國企業的差別待遇。只要「中國製造2025」支持某些產業，不論參與企業的國籍如何，它都可以符合世界貿易組織規則。至於是否有效，則是另外的問題。

如果中國懷疑其他國家正在採取遏止策略來阻礙其科技發展，那麼持續發展「中國製造2025」政策的決心將會被強化。另外，政府更傾向於傾向於支持具有較大影響力的企業，如國有企業。這將導致中國、世界效能降低、創新也會不足。

© Project Syndicate

（原標題為《Is China’s Innovation Strategy An Unfair Trade Policy?》，文章未經授權，請勿任意轉載）