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伍茲

 

● 牛津大學布拉瓦特尼克政府學院院長

● 全球經濟治理專案創始人

面臨註定的失敗，英國首相梅伊（Theresa May）臨時取消了議會對她11月與歐盟所達成的英國脫歐協定的投票，第二次脫歐公投「人民投票（people’s vote）」的可能性大增，但公投真的是決定人民選出代表無法或不願解決問題的正確機制嗎？

公投能讓人民發聲，在人民充滿怒氣、不滿於政治建制派的時代，這就是它的吸引力所在。但沒有規則的話，公投無異於邀請集體發出憤怒的咆哮，這必須與國家政策的決定有所區分，後者需要謹慎衡量每個人的利益，不是，也不可能是匹夫之責。

代議民主的公投

在某些問題上，對某人好的東西，可能對他人不好；而對他人不好的東西，可能對某人更加不好。大部分人沒有時間、興趣、知識、管道或渴望對一個有問題的考量做出深入的理解，但這正是代表整個社會做出決策的必要條件。

這就是代議制民主「存在的理由（raison d’être）」，選民信任政客知情，在充分利用公務員、情報和分析之下，以長期大局觀權衡各種方案。

因此，政客必須將他們的結論帶到論壇（議會）上，這個論壇是為了透過互相競爭的政黨、選區和代表呈現不同的利益而設計，選民、其他當選官員（通過議會調查的形式）和獨立媒體可以問責他們的選擇。

危險在於政客可以利用公投避免承擔艱難決定的責任。

掌權前，墨西哥新任總統奧不拉多爾（Andrés Manuel López Obrador）就利用「非正式（informal）」公投來決定取消墨西哥市的新機場（當時已建成了30%），同時支持他的十項主要社會和基礎設施計畫等問題。

那麼，各國如何確保讓直接投票決定公共政策的做法不會影響到代議制民主中的決策品質？

不具法律約束力

當然，政府可以乾脆不進行公投。比利時、馬來西亞和印尼就是如此（這些國家在1985—1999年極權主義統治加劇時期均曾動用平民表決）。但如果國家仍然希望保留公投這一選項，就應該制定正式的規則，以説明確保政客不會利用公投來逃避艱難的決定。

首先，國家應該限制什麼時候可以召集公投（例如，只能對憲法修正案進行公投），制定最低投票率門檻，並要求絕對多數。

舉例來說，在澳洲，公投只能在特定的條件下舉行，並且只有（在總體多數通過的基礎上）多數州都經多數通過才算成功。英國也應該引用這樣的限制，即公投不但要求總體多數，還要求英格蘭、威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭分別達到多數。

另一個避免公投陷阱的辦法是規定公投不具法律約束力。

芬蘭和挪威只允許這種性質的公投，澳洲政客也有召集無約束力的平民表決的選項。

這有利於有效公投的另一個本質特徵：確保政客對政策應對的所有權。例如，在瑞士，公投可以用來顯示公眾的偏好，但政客必須承擔制定最有利於國家利益的政策的責任。

瑞士在2014年2月舉行的公投就是如此，在這次公投中，瑞士選民和各州表達了他們更願意通過配額限制移民，但引入限額將違反瑞士參加歐盟單一市場的條件。

因此，在2016年，政府給出了自己的方案，實施了一項法律允許雇主優先考慮瑞士求職者，而不限制歐盟工人前往瑞士的自由遷徙。

給選民的公開資訊

在舉行公投時，政客還必須承擔人民決定的環境的責任。他們必須確保表決的問題得到精心的設計，並且預留足夠的深思熟慮和優質資訊的時間。

瑞士有項悠久的傳統，即地方擁有很長的考慮和諮詢時間，因此形成了一種動作緩慢但深思熟慮的決策形式。在民主的誕生地古代雅典，公民在辯論首日投票原本判處全體米蒂利尼（Mytilene）男性死刑，以懲罰他們起義反抗雅典帝國統治。到了翌日，公民們冷靜下來後，投票同意寬大處理。

在英國，「脫歐（Brexit）」、「硬脫歐（no deal）」和「留歐（remain）」等詞語都背上了厚重的含義，每個選項的鼓吹者都在鼓動選民支持他們的觀點。

根據過去的調查，制約鼓動的辦法之一就是首先引導選民考慮他們對這個話題到底知道多少，包括他們如何理解這些關鍵字。必須在這三個選項間做出選擇的政客更應該清楚「折衷效應（compromise effect）」，即人們總是傾向於選擇中間選項，而非對每個選項都仔細考慮。　

政客該被問責

英國歷史上只舉行過三次全國公投：一次是1975年是否加入當時「歐洲經濟共同體（European Economic Community）」，一次是2011年改變投票制度，第三次就是2016年的脫歐公投，但如今，英國可能即將舉行又一次茲事體大的投票。

隨著公投變得越來越頻繁，各國需要將規則具體化以確保政客不會濫用，意即，大部分公投都不應具法律約束力，各國政府也必須提供時間、資訊和機會讓選民做出真正的深思熟慮。

公投不應該讓政客（或他們的顧問）逃脫責任，他們被選出來是為了實施能夠推動國家利益的政策，政客們也必須因此被公開問責。

（責任編輯：簡嘉宏）

© Project Syndicate

（原標題為《The Referendum Risk》文章未經授權，請勿任意轉載）