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裘維力

• 英國倫敦商學院研究員

 

米卡洛波洛斯

• 美國布朗大學副教授

 

帕派恩諾

• 英國倫敦商學院教授

2019年是聯合國《禁止殺傷地雷公約》（Anti-Personnel Mine Ban Convention）簽署20周年紀念日。

自條約生效以來，非洲和其他地區的武裝衝突逐步減少，輔之以國際監督和民主化，全球範圍內地雷及其他簡易爆炸裝置（IEDs）的使用已有所降低。

同時，勵志的個人和組織繼續竭盡全力在艱難的環境中協助受害者和清理雷區（minefields）。

雷區數量增加

但現在這樣的進展正面臨風險。

《2018年地雷監控年鑑》（Landmine Monitor 2018）顯示，地雷或IEDs的使用正在以驚人的速度增長，同樣快速飆升的還有上述裝置所造成的傷亡人數。多數傷亡人員身處敘利亞、阿富汗、葉門、奈及利亞、緬甸和利比亞，在上述地區，反政府武裝、政府軍和伊斯蘭國等極端主義組織已經鋪設了新的雷區。

由於過去和現在依舊持續的污染，戰爭所遺留的爆炸物繼續影響大約50個國家高達數百萬民眾，尤其是平民和兒童的生活。

在國際社會注重限制地雷使用、預防死亡和協助傷者的同時，卻鮮少有人關注上述裝置如何威脅衝突後的恢復工作。

據估算，葉門部署的100萬IEDs和敘利亞數千枚類似裝置，嚴重地限制了這些國家走上和平與重建的道路。

莫三比克為例

更為複雜的是，清理工作進展緩慢，而且完全依賴不完善的檢測方法和不完整的資訊。許多雷區形成時間為數年甚至數十年前，很可能因為岩石滑動（rockslides）、洪水或其他自然原因而導致移動。

因為由各類非政府組織和聯合國機構分散負責，所以排雷工作存在協調問題。

衝突後政府薄弱的執政能力進一步增加了計畫和協調工作的難度，清除地雷的高昂成本往往會導致捐助者感到麻木。

鑒於存在上述挑戰，到底應如何推進排雷工作？

過去數年來，我們研究了在莫三比克（Mozambique）清除地雷的影響，只有這個國家從嚴重污染（1992年）發展到截止2015年為止的「無雷（landmine free）」。

從1977到1992年間，莫三比克經歷了一場導致數十萬人死於暴力、營養不良和饑餓的內戰，該國1400萬人口中超過400萬都處於流離失所。

1992年一份人權觀察報告顯示，莫三比克部分地區已經「蛻變為石器時代（reduced to a stone age condition）」，重建工作必須「從頭開始（from scratch）」，但遍佈全國的數千雷區仍導致重建面臨挑戰。

政府軍曾用地雷包圍村莊、城鎮和基礎設施，而由羅德西亞（Rhodesia，英國前殖民地）和南非種族隔離團體支持的武裝力量民族抵抗運動（RENAMO），則在恐怖戰略中廣泛運用地雷。

該國甚至留有1964年至1974年獨立戰爭期間更為古老的雷區。

當時的獨立戰士「莫三比克解放陣線（FRELIMO）」、葡萄牙軍隊出於各種原因使用了地雷，包括民兵、暴徒甚至是商業企業都將地雷用於軍事、保護及恐怖目的。

集中排雷的正效益

儘管戰後早期的評估顯示莫三比克在1992年時多達100萬枚地雷散佈，但我們所掌握的數據發現，8000餘危險區域大約埋有25萬枚地雷。

無論確切數字是多少，恐嚇平民和削弱經濟活動只需少數幾顆地雷。

在研究中，我們利用「夜間光密度衛星圖像（satellite images of nighttime light density）」的變化跟蹤了莫三比克當地經濟活動的演變，上述變化與1992年至2015年間的地雷清除活動有所關聯。

在全面清理後，當地經濟活動略有回升，說明排雷行動的確有所進展。更甚者，在特別針對公路、鐵路以及農產品市場所在的村莊進行排雷時，這項工作能產生更大的相對效益（relative gains）。

在運輸網路相關的關鍵區域排雷將使得總體經濟活動大幅增加，因為，即使在從未受到污染的地區，排雷也會產生積極的外溢效應（spillovers）。

反事實政策類比顯示，相較於該國有限運輸網路中心節點採取協調措施所能帶來的收益，莫三比克高度分散的排雷過程可能導致更大的損失。

掃雷後的經濟活動

正如托爾斯泰（Leo Tolstoy）所處的不幸家庭那樣，每場內戰都自有破壞性，這意味著，自任何單一衝突研究中推斷研究結果，都必須極為謹慎。

儘管如此，我們的研究工作為國際社會規劃葉門、敘利亞、利比亞和阿富汗的重建工作，並繼續在哥倫比亞、柬埔寨和諸多非洲國家的排雷工作顯示了某些普遍性的教訓。

首先，一些主要的排雷工作應當從全域的角度來確定空間關聯、交通基礎設施和當地及地區市場所在的區域，可以肯定的是，其他考量因素的存在，使得「確定優先順序（prioritization）」變得複雜，包括協助難民回歸、維持和平、分配援助等等。

考慮關鍵區域排雷的經濟潛力將有助於確保長期成功。其次，莫三比克的經驗為國際社會那些猶豫是否要擴大《禁雷公約》以覆蓋反坦克（或反車輛）地雷的人提供了一個教訓，因為所謂的「戰略重要性（strategic importance）」，上述地雷仍被視為合法。

調查結果顯示，由於對區域內貨物、人員和思想流動構成了威脅，反車輛地雷威脅同樣對經濟發展、衝突結束後的恢復產生威脅。

強化國際清理工作

可悲的是，鑒於目前在世界各地衝突中持續使用這樣的裝置，4日的國際防雷日（International Mine Awareness Day）從未像現在這樣具有意義。

除了協助地雷的受害者，國際社會還必須強化相關清理工作。

上述進程要求採用戰略性、整體性和協調一致的方法，以確保排雷工作可以帶來持續的經濟發展和長久的和平。

（責任編輯：簡嘉宏）

© Project Syndicate

（原標題為《Clearing the Ground for Post-Conflict Reconstruction》文章未經授權，請勿任意轉載）