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巴爾丹

 

●美國加州大學柏克萊分校經濟系教授

●著有《全球化、民主和腐敗》

印度無法提供基本公共服務、落實創造就業的基礎設施專案，成為最近的大選中的一個主要話題。

對於這一點，批評者常將印度與中國這個目標明確高效的極權主義政府相比較，儘管最近中國國家主席習近平對於鞏固個人權力格外賣力。

如今，鑒於全球對自由民主的信心正在削弱，這一問題也具備了重要性。

講求關係

但將中國的極權效率與印度的民主無能間的標準對比過於簡單，極權主義（authoritarianism）對中國治理的某些特徵來說既非必要，也不充分。類似地，印度國家的缺陷也並非都是民主制度特有。

三個重要的治理問題不容忽視。

首先，與其他許多極權國家不同，中國的官僚體系根據選賢與能提拔地方官員，自帝制時代便是如此。儘管印度國家也透過考試甄選公職官員，但晉升制度並非民主所固有，主要還是依據對上司的重要度和忠誠度。

印度官僚比英國、丹麥和紐西蘭在政治上更講究關係，但彼此保持距離的程度還是比美國官員大得多（哪怕是在肆意在推特開砲的現任總統川普之前）。

但在賢能治國的中國，充分的證據顯示，省級或以上官員的提拔主要根據其對某些領導人的政治忠誠度。此外，量化證據指出，中國官員的晉升中存在某些交易。

比如，省委書記躋身高層的機會將隨著向國家領導層有關係的企業出讓土地折扣的增加而提高，儘管習近平最近的反腐運動打擊了部分類似交易，但鎮壓往往在涉案官員被懷疑與現任領導層的對手有關係時，更加嚴格。

能力卓越但迎合上意

其次，人們通常認為中國國家的組織能力強於印度，但在這裡，現實可能也比較微妙。

儘管人們批評印度國家過於官僚主義，但其人均公職人員數量出人意料地較小；比如，每1000人對應稅收部門雇員數量只有英國的1/260，土耳其的1/5。

此外，印度員警、法官和官僚體系存在大量職缺，在很大程度上，這是拜印度規模巨大的私人企業所賜，印度80%以上的勞工在私人企業工作，這比例高得異常，也限制了印度國家徵稅為政府提供資金的能力。

此外，印度國家組織大型複雜活動的能力卓著，例如全世界最大規模的選舉、第二大規模的人口普查以及某些規模最大的宗教節日。印度官員能夠在相對較短的時間內，準備好採集十億多公民的生物特徵身份證。

但印度官僚在某些常規必要活動方面比較缺乏效率，比如電力的高性價比的定價的運輸。這不是因為國家缺少能人，而是因為地方政治敏感性導致覆蓋供電成本變得比較困難。

因此，政治約束限制了印度國家的組織效率，員警和官僚常有意表現出能力低下，以迎合領導人的短期政治目標。

民主，或不民主

最後，中國的治理在歷史上、目前仍然是為極權國家服務。制度結合了經濟和行政分權。印度的制度正好相反，結合了政治分權（反映在強勢地方權力組織上）與集中的經濟制度（地方政府嚴重依賴中央政府的轉移支付）。

例如，省級以下政府在中國能獲得60%左右的政府總預算，而印度只有不到10%。這一差異有助於解釋印度地方政府在提供最後一哩公共服務和設施方面遠遠不及中國。

除此之外，中國地區之間的商業發展和新專案試點的競爭遠比印度激烈。

這主要是因為中國官員的晉升與表現掛鉤，儘管在習近平時代，隨著基於忠誠度的提拔增多，地區試行的步調有所趨緩。

但是，儘管必須避免過度簡化地比較中國與印度的治理，但民主或缺乏民主，仍然造成了區別。在中國，向下問責和選舉制裁的缺乏使得國家領導人可以不去迎合印度政治中無處不在的短期利益，特別是在選舉時期。

這也反過來讓中國領導人更容易以相對較快的速度做出果斷的長期決定，也能比較獨立於在民主制度中影響力頗大的公司和金融利益。

另一方面，在中國，由於缺乏政治反對黨和媒體監督，高層錯誤和權力的大幅濫用常常需要更長的時間才能發現和糾正。中國領導人的失控焦慮導致其過於僵化和因循守舊。

因此，最終，中國制度更加脆弱：當面臨危機時，國家總是反應過度，壓抑資訊，重拳出擊，有時會加劇危機。

恢復力強

印度治理體系儘管有著各種混亂，但恢復力更強。

但恢復力受到印度人民黨（Bharatiya Janata Party）的嚴重掣肘，印度人民黨試圖通過宗教和社會極化選民，鼓勵強人領袖，削弱民主機構和程序。

但願印度人民黨能夠利用一邊倒的選舉勝利的政治資本改變策略，改善民主治理，尊重印度人口的巨大的多樣性。　

© Project Syndicate

（原標題為《Are Indian Democracy’s Weaknesses Inherent?》文章未經授權，請勿任意轉載）