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《大家論壇》合作視角:國際協議都曾遭質疑 但有效管理大國競爭

伍茲(Ngaire Woods) 2019年07月14日 12:00:00

 

 

伍茲

 

● 牛津大學布拉瓦特尼克政府學院院長

● 全球經濟治理專案創始人

 

 

美中兩國間的戰略敵意對國際機構造成了嚴峻的挑戰,它們現在面臨著成為這兩個大國馬前卒的可能。多邊機構能否繼續發揮促進迫切需要的國際合作的作用,目前仍在觀察中。

 

美中衝突已用原始的力量互搏取代全球商定的規則,雙方都在為獲取資源和市場展開激烈競爭。美國正單方面採取強制措施,同時避開歷史悠久的貿易協定,中國則正在透過一帶一路跨國倡議的雙邊夥伴關係,以及援助、貿易、投資方案創建屬於自己的經濟和地緣政治王國。

 

中美兩大競爭對手也正在新技術和創造的資料控制權領域展開競爭。

 

全球排名前20位的科技企業有9家在中國,11家在美國,中國的科技巨頭可以獲取豐富的資料,因為它們背後的中國政府一心想要搜集資料用於建立監督和社會信用系統。

 

同樣,中國企業正在拓展覆蓋範圍和資料存取權限,例如,中國公司已在辛巴威簽署了推廣面部識別軟體的CloudWalk協定,美國方面則透過規定跨境資料流程行動不受限制的《美國-墨西哥-加拿大協定(USMCA)》等貿易協定條款來支援技術巨頭。

 

戰略競爭並不僅僅是為了控制資源、佔領市場和爭奪技術主導地位,從更廣義的角度講,也是為了控制遊戲規則。

 

2015年,當中國成立全新多邊機構「亞洲基礎設施投資銀行(Asian Infrastructure Investment Bank , AIIB,亞投行)」時,美國不僅拒絕加入,還向加入的其他國家施壓。2019年初,當中國和美國針對誰有資格代表委內瑞拉參加會議產生爭議時(美國敦促中國接受反對派代表而非政府代表,但中國則明確表示拒絕),AIIB設在華盛頓的董事會在距離會議召開僅一周前,便取消此次會議。

 

這並非大國競爭首次威脅將國際機構邊緣化。

 

1944年,世界銀行(World Bank)成立後,很快就在歐洲重建過程中遭到擱置,冷戰的到來加劇了歐洲的戰略競爭,導致美國透過「馬歇爾計畫(Marshall Plan)」尋求更直接的參與方式。

 

在這樣的情況下,世界銀行被迫降格從事另一項工作:貸款給較為貧困的國家。

 

部分評論人士將一帶一路計畫描述成「中國版馬歇爾計畫」,但這種新的戰略競爭關係在很多方面不同於冷戰,首先是美中兩國在經濟上的相互依存程度遠超冷戰時期的美國和蘇聯。即便如此,「相互保證毀滅(Mutual Assured Destruction, MAD)」原則仍然建立了屬於它自己的相互依存關係,導致雙方在激烈競爭的同時也在核武控制領域展開了合作。

 

冷戰時期的教訓在今天可能仍至關重要:那就是事實證明,美國總統尼克森(Richard Nixon)和蘇聯領導人布里茲涅夫(Leonid Brezhnev)1972年簽署企圖建立廣泛原則協議的努力,並不如1955年賦予奧地利中立地位的條約,抑或確定寮國中立地位的1962年條約等狹義安排那般,能產生更好的效果。

 

同樣,正式多邊條約和機構在處理具體威脅時產生了最好的效果,例如1971年的柏林四方協定、1972年的反彈道飛彈條約、戰略武器限制談判(SALT)和1972年的海上意外事故協定等。

 

所有這些協議都曾遭到過嚴重的質疑,但它們在管理競爭關係方面都曾發揮了應有的效果。

 

就美中衝突而言,難點在於圍堵貿易戰對其他國家可能產生的破壞性後果。不幸的是,目前的規則體系已經被侵蝕了。世貿組織的糾紛解決機制正在陷入癱瘓,因為川普政府拒絕任命任何人來管理該組織的上訴機構。

 

打破僵局需要進行創造性思維,還需要簽署一系列狹義協定,以便將生命力重新注入到國際貿易管理系統。

 

例如,貿易爭端國可以有效運用世貿組織的60天雙邊磋商規則以求自行達成協議。

 

世貿組織領袖可以更大膽也更富於創造性地尋找支援以規則為基礎的貿易方法。他們應當參考聯合國發起「維和行動(peacekeeping)」(這一點在聯合國憲章中並未提及)及在冷戰高潮期擴大秘書長辦公室職權範圍的做法。

 

其他多邊機構也需要重新思考其戰略方法。

 

無論大國是否發生衝突,世界各國迫切需要相關機制來促進氣候變化、生物多樣性、跨境基礎設施以及新技術監管等諸多問題上的合作。國際機構可以設立論壇對上述事務進行辯論、資訊共享並達成共同的解決辦法。它們還可以在充當之前商定規則的中立調停人、抵制任何國家作弊或採取單邊、零和行動方面發揮關鍵的作用。

 

中國、美國和世界其他國家在廣泛的領域均擁有共同利益,但為了促成合作以實現共同目標,就需要重新修復國際機構。例如,世界銀行可以創造新的工具來應對區域和全球挑戰,不是僅僅專注於為單一國家提供貸款,它可以擺脫意識形態領域的某些包袱,正好是這些包袱阻止了某些國家採納其國家政策和機構評估方法。

 

與其以擴大世界規模最大的雙邊捐助者偏見的方式為窮國提供貸款,世銀應當找出被人們忽視的領域,並確保實現全球發展融資平衡。世銀還需要徹底改革治理機構,以賦予中美兩國相應的影響力和所有權。

 

必須阻止中美兩國因競爭而開戰,我們從歷史中知道,當國家領導人將競爭對手定義為敵人並利用民族不滿為個人謀取政治利益時,將會發生些什麼,從目前的形勢看,這樣的趨勢正在中美兩國上演。

 

為阻止新的戰略競爭,競爭對手及世界其他國家不應試圖制定新的廣泛性規則,而應仿效冷戰時期對狹義定義的具體協議的關注。世貿組織、世銀等多邊機構可以在促成此類協議方面發揮重要作用,但前提是,它們各自的領導層夠大膽、創新,而且各自的利益相關政府允許這樣的操作。

 

 

 

 

© Project Syndicate

 

 

(原標題為Can Multilateralism Survive the Sino-American Rivalry?文章未經授權,請勿任意轉載)

 

 

 

 

 

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標籤: 美國 協議 競爭
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