《大家論壇》歷史視角:情報無絕對正確 情報官員在權力面前要說真話

奈伊(Joseph S. Nye) 2019年08月11日 12:00:00

 

奈伊

 

• 哈佛大學教授

• 曾任哈佛甘迺迪政府學院院長、美國國防部助卿

• 提出軟實力(soft power)與巧實力(smart power)論述

 

近日,美國總統川普(Donald Trump)提名雷克里夫(John Ratcliffe)接替柯茨(Dan Coats)擔任國家情報總監。雷克里夫是一位黨派立場鮮明,卻缺乏國際經驗的國會議員,川普此舉無疑敲響了美國情報政治化的警鐘。

 

最終,在兩黨一致反對下,川普被迫撤回這項提名。

 

但此舉背後的問題仍然存在:權力會破壞真相嗎?總統需要一個可信賴的情報總監,但政府其他成員能否信任其在權力面前依然堅持說真話?就像在柯茨在俄羅斯、伊朗和北韓等問題上堅持專業,與總統意見相左一樣。

 

因情報失誤而付出昂貴代價的例子並非只有美國。

 

1940年,法國沒有預見到德國對阿登(Ardennes)的進攻;1941,希特勒進攻蘇聯,讓史達林措手不及;1973年贖罪日戰爭(Yom Kippur War)的爆發,對以色列來說也是事出意外。

 

因情報機構指出俄羅斯干預美國2016年總統選舉,而讓川普感到震怒。他常常以情報部門未準確評估伊拉克擁有大規模毀滅性武器,來證明自己對情報工作的否定乃是有理有據。

 

許多兩黨議員也曾指責美國前總統布希(George W. Bush)撒謊,以及向情報系統施壓,要求杜撰情報,證明自己決意進行的戰爭是正當的,但實際上情況相當複雜,要想瞭解在權力面前說真話的問題,就必須先破除這些迷思。

 

美國武器檢查員凱伊(David Kay)後來針對伊拉克大規模毀滅性武器指出:「我們幾乎都錯了。」甚至聯合國首席武器核查官、瑞典外交官布里克斯(Hans Blix),也說他認為伊拉克「擁有違禁品」,法國和德國反對伊拉克戰爭,也並非基於有關武器的不同情報評估。但美國(和英國)的情報失誤則囊括三個層面:收集、分析和公示。

 

要收集伊拉克的情報相當困難。海珊(Saddam Hussein)是一名獨裁者,他製造恐懼的方式包括殺害向外界洩密的人。他的女婿曾於1995年透露海珊正在部署生化武器計劃,也難逃被殺害的命運。美國和英國在伊拉克幾乎沒有可靠的間諜,他們有時只能報告間接獲知、但未親眼所見的情報。

 

1998年聯合國核查人員被驅逐後,美國便失去了這一公正的人類情報(human intelligence)來源,轉而採用伊拉克流亡者的汙點證詞來填補情報空白。當然,這些流亡者都有自己的企圖。英美兩國都未曾進入海珊的核心圈,因此沒有機會獲取直接情報,來揭開這個最大的謎團:如果海珊沒有大規模毀滅性武器,為什麼要一直假裝有呢?

 

美國的情報分析也相當薄弱。

 

分析人士固然誠實,但由於缺乏有關海珊想法的情報,他們容易落入「鏡像思維(mirror imaging)」的陷阱,也就是認為海珊的反應會和我們(或者說,任何「理性的」領導者)一樣。但相反,海珊覺得自己在國內和特定地區的權力,依賴於他擁有大規模毀滅性武器的聲名。此外,由於分析人士早先犯過相反的錯誤,他們更有一種矯枉過正的傾向。 

 

第一次海灣戰爭後,聯合國核查人員發現海珊開發核武器的意圖,比分析人士所判定的更甚。分析人士決意不再低估海珊,但又過度高估了他的動機,並且由於「9·11」恐怖襲擊事件,矯枉過正的程度又更為加深。 

 

在實際情報工作中,我們應當透過各種分析手段來挑戰這種主導性的心理框架或「群體思維(groupthink)」。例如指定故意陳述反對意見的「魔鬼代言人」(devil’s advocates);透過「紅隊演練」(red teams)挑戰情報機構作出的普遍假設,發想其他可能性;或者要求分析人士發問,哪些條件改變會導致分析結果有誤。

 

不過從各方面來看,實際工作中很少採用這些分析和演練手段。

 

而政治又扮演著什麼角色?布希政府沒有命令情報官員撒謊。他們也確實沒有撒謊。但政治壓力即便並未直接破壞情報,也可能以某種方式微妙地扭曲人們的注意力。

 

正如一位睿智的老兵向我解釋的那樣:「我們有大量證據表明海珊擁有大規模毀滅性武器,還有一小部分證據表明他沒有。但所有激勵措施都讓人集中關注大量證據這邊。我們沒有在證據較少的可能性上花足夠的時間。」

 

向(以及由)政治領導人呈現情報的過程亦存在缺陷。

 

例如,很少有人警告說「大規模毀滅性武器(weapons of mass destruction, WMDs)」這個術語將核武器、生物武器和化學武器混為一談,實際上這三類武器具有截然不同的特性和效果。

 

2002年,美國《國家情報評估報告》(National Intelligence Estimate)以海珊採購鋁管為證據,主張其正在重建核計劃,但能源部的專業分析師曾提出反對意見。不幸的是,他們的異議埋沒在一則註腳中。在提交給國會的執行摘要(executive summary)及解密的公開版本中,這條註腳(連同其他警告事項和限定條件)遭到刪除。

 

在政治壓力之下,版本間的細微差別便容易受忽略,事實上,反對意見理應在報告正文中公開討論。

 

政治領導人不應為情報分析上的失誤而受到指責,但是當他們超越情報的事實依據,向公眾誇大其詞時,他們就應當被究責。美國前副總統錢尼(Dick Cheney)稱海珊「毫無疑問」持有大規模毀滅性武器。布希也斷然表示,有證據表明伊拉克正在重建核計劃,這些言論無疑忽略了情報報告中的疑慮和警告。

 

在民主政治中,對情報體系的信任與否歷經循環往復的過程。冷戰期間,情報官員常常被視為英雄。越南戰爭之後,他們又成了惡人。民眾在「9·11」事件後重新認識到,國家具備良好的情報體系比以往任何時候都更重要。但美國情報機構未能在伊拉克找到大規模毀滅性武器,又再次引發民眾的質疑。而川普也利用這起失誤來掩蓋俄羅斯干預美國選舉的問題。

 

下任美國國家情報總監必須學習的教訓已經相當明晰。

 

除了統籌預算、協調各機構等行政任務之外,還必須監控情報收集技術,堅持嚴格使用不同技術分析同一情報,並確保謹慎向政治領導人和公眾呈現情報。

 

最重要的是,國家情報總監有責任在權力面前堅持說真話。

 

 

(翻譯:孟修然,責任編輯:簡嘉宏)

 

 

 

 

© Project Syndicate

 

 

(原標題為Speaking Truth to Power文章未經授權,請勿任意轉載)

 

 

 

 

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