加布耶夫
• 卡內基莫斯科研究中心資深研究員
琪爾妍科
• 俄國《商人報》( Kommersant)外語副編輯
當俄羅斯人聽到人們稱頌「基於規則的」秩序時,他們最為典型的反駁,便是質問誰才是真正的規則制定者。
克里姆林宮(the Kremlin)對西方所宣揚的多邊主義持何種態度,也藉由這個問題表露無疑。
俄羅斯認為,美國在必要時會毫不猶豫地採取單邊行動。正是這種雙重標準破壞了全球規則。每當俄羅斯外交部長拉夫羅夫(Sergei Lavrov)出現於國際場合,他都會不厭其煩地講述所謂的「美國違反國際法」,細數美國從1999年轟炸南斯拉夫,2003年入侵伊拉克,到2011年對利比亞發動空襲,幫助推翻格達費(Muammar el-Qaddafi)政權等等行徑。
我們可以肯定的是,當美國想要為行動尋求合法的藉口時,就會轉向包括聯合國安理會在內的多邊機構。但若其計畫遭到俄羅斯或其他安理會成員國的否決,美國便會回頭採取一貫默認的手段:動用武力,動員盟友(brute force and the mobilization of its allies)。
因此,並不意外俄羅斯會認為基於規則的多邊秩序辯論相當虛偽,甚至是一套縝密的陰謀,企圖破壞寫入《聯合國憲章》的國際法。無論如何,當克里姆林宮認為俄羅斯的關鍵國家利益受到威脅時,便不再將國際法納入考量。
最典型的例子便是2008年俄羅斯正式承認喬治亞(Georgia)境內兩大分離自治區,並於2014年併吞克里米亞(Crimea)。
在俄羅斯領導人看來,這些行動屬於「防禦」措施,正如一位俄羅斯外交官曾經解釋說,克里姆林宮認為,如果美國能够在世界範圍內公然違反國際法,那麼俄羅斯應該「打破美國違反國際法的壟斷」,至少當俄羅斯自身利益牽涉其中、也有資源支持的情況下,應當按其意願行事。
但是,俄羅斯其實並不希望看到基於規則的多邊秩序遭到破壞。
俄羅斯總統普丁(Vladimir Putin)和其他高級官員都表示希望恢復國際法,聯合國也恢復其核心地位,這種說法是真心的,畢竟就多邊論壇而言,聯合國是俄羅斯首選的場域。俄羅斯是擁有否決權的安理會常任理事國,同時也是令人畏懼的軍事強國,一向在聯合國發揮著巨大的影響力。
據克里姆林宮判斷,以聯合國為中心的多邊機構體系正處於由美國主導而帶來的危機中。俄羅斯領導人樂見的是世界上人人都遵守聯合國憲章,特別是美國。如果不能做到,俄羅斯則更傾向於務實和犬儒主義(cynical):也就是大國躋身於國際體系,同時在周邊地區建立自己的勢力範圍。
在克里姆林宮看來,這與美國、中國、印度和伊朗在各自邊界外的所作所為並無不同。
儘管如此,重振透過聯合國開展的多邊合作,仍有利於俄羅斯發揮其優勢和專長。以核不擴散問題為例,俄羅斯本身是核大國,是與伊朗簽署聯合全面行動計畫(JCPOA,通稱伊朗核問題全面協議)的主要方面之一。
「P5+1」伊朗核問題六國(即聯合國安理會五個常任理事國,再加上德國)在聯合國框架內利用制裁手段,將伊朗帶到談判桌上。一旦開始談判,6國就能在國際原子能總署(International Atomic Energy Agency)獨立監測的基礎上,起草一個可執行的法律框架,國際原子能總署本身也屬於以聯合國為中心的體系。
現在美國總統川普(Donald Trump)已經放棄伊朗核問題全面協議,但仍不清楚俄羅斯或其他各方能否挽救這項協議。不過協議的存在是事實,這給吾人留下一個重要的教訓:當遇到與自身有利害關係的問題、並且也具備相關的政治和外交專長時,俄羅斯就會發揮重要的建設性作用。
反之,對於沒有直接利益,又缺乏相關專長的領域,俄羅斯在多邊合作上的投入並不多。
俄羅斯加入世界貿易組織(World Trade Organization)的道路坎坷而又漫長,就是一個很好的例子。由於俄羅斯主要出口大宗產品,決定加入世貿組織的原因,主要是世貿組織成員國身份所帶來的聲譽,而不是具體的經濟利益。結果俄羅斯花了19年才真正成為世貿組織的會員國(2012年加入)。
另一個例子是氣候變遷。
儘管俄羅斯正式參與了减排溫室氣體的國際談判和框架,但顯然其並不熱衷於討論。在克里姆林宮看來,全球暖化沒有對俄羅斯構成直接威脅,因此幾乎不關注這一議題。
如今國際社會並非真正受國際法和《聯合國憲章》原則治理,而俄羅斯偏愛的多邊主義類似於19世紀歐洲的「國際協調」(Concert of Nations)。在這種框架下,一小部分的大國應當偶爾討論全球問題,並在利益一致時採取集體行動,例如打擊恐怖主義和非洲之角(Horn of Africa)的海盜活動。同時,大國應當避免干涉彼此事務,各自保留勢力範圍。
俄羅斯如今仍沉浸於其曾擁有的全球超級大國身份,這一點不足為奇。不過,俄羅斯基於利益的行事準則是否有助於長遠利益,現時仍沒有明確答案。
本文是多邊主義專題計畫的成果之一,作者為慕尼黑青年領袖計畫(Munich Young Leaders program)成員,這項計畫由德國非營利組織Körber Foundation和慕尼黑安全會議(Munich Security Conference)聯合發起。
計畫內容包括多邊主義的未來、多邊合作最佳實例和多邊合作的區域觀點等,成果預計將於9月19日出版。
(翻譯:孟修然,責任編輯:簡嘉宏)
(原標題為《What Russia Thinks About Multilateralism》文章未經授權,請勿任意轉載)