上報 Up Media

謝里夫

 

● IMF資深經濟學家

哈沙諾瓦

 

● 美國喬治城大學兼任教授

在《大西洋》（The Atlantic）1954年1月刊上，時任美國麻塞諸塞州資淺參議員的甘迺迪（John F. Kennedy）表示，從新英格蘭到美國南部持續的產業遷移需保證流暢無阻。

甘迺迪還呼籲政府提供貸款和其他形式的支援，以幫助新英格蘭的企業，再培訓產業工人，並為當地產業發展機構提供資金。

甘迺迪認識到，政府在振興南方和促進新英格蘭的新產業發展上都發揮著重要作用。產業政策在政策辯論邊緣徘徊幾十年後，如今重回議程之上。

除了中國提出的《中國製造2025》計畫、英國最近發佈的《工業戰略》和法德新的歐洲產業政策宣言，海灣合作委員會（Gulf Cooperation Council）成員國還計畫發展非石油行業，許多發展中國家也在尋求類似的多樣化發展。

為了應對國際競爭壓力、生產率增長普遍放緩、製造業崗位流失以及不平等加劇等狀況，這些政策因而出臺。但產業政策總會在決策者和學者間引起激烈的爭論。批評人士認為，這些策略在許多國家並沒有奏效，反而導致了裙帶關係和腐敗現象。

他們認為，更好的辦法是減少政府對市場的干預，改善商業環境，並投資基礎設施和教育。在有利條件下，企業和企業家自然會在市場中大量湧現、成長。

拉丁美洲和其他地方產業政策的失敗案例證實了這一觀點。

相反，產業政策的支持者認為，生活在市場失靈的世界中，需要某種形式的政府干預。否則，即使在良好的商業環境中，市場中也不會出現新的產業，尤其是先進技術產業。自然，這一陣營關注的是過去產業政策的成功案例，尤其是東亞經濟體的成功。

在國際貨幣基金組織（International Monetary Fund）最近的一份工作報告中，我們研究了過去的成功案例，找到了我們稱之為真正的產業政策應該遵循的三條原則。在日本、德國和美國，以及有亞洲的奇蹟經濟體之稱的新加坡和南韓，政府很早就開始了市場干預，以支援國內企業在新興以及技術先進的行業中發展。

這些成功的政策特別強調出口導向，並要求企業對獲得的支援負責。

鑒於對尖端行業的高度關注，這種真正的產業政策實質上是一種技術和創新政策（technology and innovation policy, TIP）。

技術和創新是經濟增長的關鍵。中國為了擺脫所謂的「中等收入陷阱（middle-income trap）」提出了《中國製造2025》計畫，本質上也是仿效南韓（以及之前的日本）的產業策略。

同樣，英國和法德新產業戰略都著眼於未來的尖端行業：可再生能源、人工智慧和機器人技術。

發達國家和發展中國家都可以利用破壞式創新（Disruptive innovation）受益，無論一個國家在全球價值鏈中處於什麼位置，它的尖端科技發展不僅會為國內投資者和企業，也會為其他地方的消費者和行業創造機會。

此外，美國、中國、英國、法國、德國和其他國家的技術進步有助於全球範圍的競爭開展、創新發展、生活水準提高，可能使所有人受益。

正如需要雙翼才能飛翔一樣，實施技術和創新政策需要政府和市場的共同參與。

事實上，政府對市場恰恰是錯誤的思考方式，正如我們在2016年的《打破石油魔咒》（Breaking the Oil Spell）一書中指出的，政府必須帶頭，將資源導向那些市場一開始可能無法自行支持運作的產業活動。

與此同時，各國政府還必須基於市場信號進行決策，以確保自主、有競爭力的私營部門有足夠的發展空間。正如經濟學家馬祖卡托（Mariana Mazzucato）所說的，當公共部門帶頭行動並且雄心勃勃時，政府將不再只為市場提供便利或者順從市場發展，而會推動行業新發展。

正如馬祖卡托在《創業型政府》（The Entrepreneurial State）中解釋的,當初美國在應對新英格蘭舊產業的消失時,也通過公共研發投資和政府採購政策，積極推動科技創新並激勵新興部門創建。

實際上，美國聯邦政府在1979年的採購量占飛機、無線電和電視設備採購總額的一半以上。

大體上來說，很多理論和經驗表明，政府通過公共研發、提供風險資本、投資基礎設施和技術可以支援新技術的成熟化和商業化。這些支出不僅有利於現有的創新部門，也有助於創建新的創新行業。

甘迺迪在1961年提出的登月計畫最能體現政府主導發展的影響：一個看似不可能完成的任務在十年後變成了現實。

美國支持技術創新的政策推動了科學和破壞式技術的開創性進展，並催生了世界領先的高科技產業。許多亞洲經濟體追隨美國的腳步，透過奉行真正的產業政策，創造了自己的經濟奇蹟。

現在，所有國家都有機會找到實施技術和創新政策的利基市場。如果他們成功了，我們所有人都能從「知識外溢（knowledge spillovers）」中受益。

© Project Syndicate

（原標題為《A “True” Industrial Policy for All》文章未經授權，請勿任意轉載）