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奈伊

 

• 哈佛大學教授

• 曾任哈佛甘迺迪政府學院院長、美國國防部助卿

• 提出軟實力（soft power）與巧實力（smart power）論述

美國總統川普（Donald Trump）攻擊中國不公平貿易和技術政策或許有其道理，但他的手段已經損害了美國賴以存在的聯盟和機構。

短期收益和長期制度性成本究竟哪個更高？

川普的捍衛者稱其咄咄逼人的單邊策略打破了國際貿易體制的慣性，並防止其他國家稀釋美國的力量。但川普的交易型外交政策（transactional diplomacy）與美國前國務卿舒茲（George Shultz）曾經描述耐心的「耕耘（gardening）」外交政策體制願景是大相徑庭的。

自二次大戰以來，美國總統一直傾向於支持國際機構並試圖拓展其影響力。

無論是詹森（Lyndon B. Johnson）領導的《核不擴散條約》（Nuclear Non-Proliferation Treaty）；尼克森（Richard Nixon）、福特（Gerald Ford）和卡特（Jimmy Carter）領導的《軍備控制協議》；亦或是老布希（George H. W. Bush）領導的《里約氣候變遷協議》；此外還有柯林頓（Bill Clinton）領導的世貿組織和飛彈技術管制制度；以及歐巴馬（Barack Obama）所領導的《巴黎氣候協議》。

美國政府從政策上廣泛批評多邊機構，在川普就任前從未發生過。

2018年，美國國務卿龐佩奧（Mike Pompeo）稱，自二戰結束以來的國際秩序令美國深感失望，並抱怨「多邊主義本身已經被視為一種目標。我們簽署的協議越多，我們似乎就應當越安全。我們擁有的官僚越多，工作效果似乎就越好。」川普政府轉向了狹隘的制度交易方式。

制度不過是社會行為的價值模式。

他們的含義不僅限於正式組織，因為正式組織有時會陷入僵化，需要徹底拋棄或進行改革。制度包括組織，但更重要的是包括創造社會角色和道德義務的規則、規範、網路和期待的整個體系。

例如，家庭不是組織，而是一個社會機構，其中父母的角色必須承擔起關乎子女長期利益的道德義務。

某些外交政策現實主義者輕視機構體制，理由是國際政治是無政府主義的零和博弈（zero-sum）：我的收益就是你的損失，反之亦然。

但在20世紀80年代，美國密西根大學（University of Michigan）的政治學家阿克塞羅（Robert Axelrod）利用電腦錦標賽證明，當人們期待一份持續性關係時，短期合理的作弊動機是可以改變的。通過強化阿克塞羅所謂的「未來陰影（the shadow of the future）」，國際機構可以鼓勵互惠與合作，其後果遠非是任何一次單一交易所能比擬的。

這就是川普的交易性短視近利所沒有看到的。

當然，制度有時會喪失價值及合法性：例如奴隸制和種族隔離，曾經也是被社會所廣泛接受的。在國際關係領域，川普政府擔心後1945年體制已經「淹沒（Gulliverized）」美國，而且他們的觀點是有道理的。小國利用多邊機制來限制美國在任何雙邊對峙中的議價能力。

美國可以利用自身非凡的實力和資源來打破這些制度的蛛絲馬跡，並在短期內實現議價能力最大化，但它也可以利用上述制度捆綁他國支持符合美國及他國長期利益的全球公共利益和機構。美國抱怨搭便車（ free riders）的人太多，但控制這輛車的人卻是它。

用來形容後二戰時期的術語「自由國際秩序（liberal international order）」「美式和平（Pax Americana）」或許已無法準確描述美國在當今世界所扮演的角色，儘管如此，除非實力最強的國家帶頭創造「全球公共財（global public goods）」，否則它們將得不到提供，美國人和其他人都將因此而付出代價。

不接觸國際問題顯然不可能，而且孤立絕不是一種選擇。

用民族主義來代替全球主義是一種錯誤的選擇，決定何處、如何介入才是未來美國總統的重要政策選擇。

美國的領導權不同於霸權、統治或軍事干預，即使是在1945年後美國70年的主導時代中，相當程度的全球領導力、影響始終是存在的，只有當總統瞭解與他國建立多層次夥伴關係網絡有多重要時，美國外交政策才能以最大效率運作。

冷戰結束後支撐美國外交政策的（控制意義上的）霸權（hegemony）和全球單極化（global unipolarity）始終是種幻想。

外國夥伴願意幫助美國，而這樣的意願不僅受到美國強大軍事和經濟實力的影響，還源自美國開放文化、自由民主價值觀和以被視為合法方式制定政策的吸引性軟實力的誘惑。

傑弗遜信徒（Jeffersonian，崇尚共和主義者）尊重人們意見，以及威爾遜信徒（Wilsonian，崇尚國際自由主義）利用鼓勵互惠及強化未來長期投射的制度對美國外交政策取得成功是至關重要的。

正如季辛吉（Henry Kissinger）所提醒的，世界秩序取決於領導者能否將權力和合法性完美結合，制度是用來提升合法性的。

川普的繼任者無論何時出現，都必須重新教會美國公眾美國與其他國家合作提供全球公共財、並利用軟實力吸引他國合作的外交政策。

1945年後，美國成功取得主導地位在於能否與他國一起並淩駕之上來推動政策。這會因為21世紀的新型跨國問題，如流行病、氣候變化、恐怖主義和網路犯罪而變得更加突出。

美國外交政策未來的成敗，與其說取決於其他大國的興衰，還不如說取決於美國自身能多快汲取這些制度的教訓。

© Project Syndicate

（原標題為《Trump’s Transactional Myopia》文章未經授權，請勿任意轉載）