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《大家論壇》援助視角:面對COVID-19全球疫情 國家與邊界微不足道

蘇拉曼尼(Arvind Subramanian) 2020年04月05日 15:00:00

 

 

蘇拉曼尼

 

● 印度政府前首席經濟顧問

● 哈佛甘迺迪政府學院訪問講師

 

 

雖然我們當前仍處於應對新型冠狀病毒肺炎(COVID-19)的初期階段,但可以確定的是這種新病毒將對全球經濟,人們對疫病大流行的應對措施乃至於國際援助的架構帶來長遠影響。

 

這是因為這場大流行令人注意到了國際援助體系中鮮為人知的一種扭曲現象:那就是它的所作所為總會與證據的指向背道而馳。

 

要瞭解其中原因,我們需要把援助分為兩類:一類是旨在改善單個發展中國家狀況的傳統國家貸款,另一類則是關注改善全球福利的全球公共財(Global public good)融資。後者包括開發技術以提高農業生產率、採取行動防止氣候變遷並減輕其影響、創造知識、提供資訊,當然還包括預防和應對傳染病。

 

捐助者需要決定如何在兩類援助之間分配資金,決策顯然要參考部分關於國家貸款和全球公共財融資兩者相對有效性的研究成果。

 

與國家貸款有關的研究證據極富爭議,一方面有鮑爾男爵(Lord Peter Bauer)、弗里曼(Milton Friedman)、迪頓(Angus Deaton)、伊斯特裡(Bill Easterly)等死硬援助懷疑論者,另一方面,則有薩克斯(Jeffrey D. Sachs)、比爾·蓋茨(Bill Gates)、波諾(Bono,U2主唱)等堅決宣導者。

 

對相關證據的公正解讀是即便對援助的質疑有點過分,卻也很難找到有力證據證明國家貸款能產生可觀的長期收益,這也是拉賈(Raghuram G. Rajan)和我在援助影響的系列論文中得出的結論

 

另一方面,為全球公共財融資卻有著無可爭議的優點。

 

比如引發綠色革命的各項活動:不僅在那些最初的發現,還包括全球眾多公費農業研究機構組成的網路對成果的採納,都產生了可觀的全球回報,對天花(smallpox)的根除也是如此。

 

為製藥企業在重大醫學發現方面提供回報保障的預先市場承諾融資:這是諾貝爾經濟學獎得主克雷默(Michael Kremer)提出的一個理念,則是另一個無法用金錢來衡量的全球公共財範例。

 

但即便證據的天平已經給予了我們足夠的指引,但絕大多數援助依然分配給了國家貸款,只有一小部分投給了全球公共財。

 

儘管缺乏確切的估算,但智庫機構全球發展研究中心的莫里斯(Scott Morris)表示世界銀行總體貸款組合中只有15%至25%用於全球公共財

 

就算人們對全球公共財的定義進行更為寬泛的解讀,該比例也只會上升到35%。此一比例在那些全球最貧窮的國家中甚至更小:世界銀行的優惠貸款機構國際開發協會僅將資金的11%用於區域和全球公共財。

 

其他主要捐助者呢?

 

人們無法確知比爾及梅琳達·蓋茨基金會(Bill & Melinda Gates Foundation)這類躋身重要國際參與者的私人慈善機構將多少資金分配給了全球公共財,但是人們確實知道,最近加入援助俱樂部的參與者中國,正在其「一帶一路」倡議下將所有資源用來為借款國的基礎設施(而非全球公共財)融資。

 

要理解國際援助為何如此偏愛國家貸款其實不難:因為,這其實是一場有犯罪者卻缺乏明顯犯罪行為的陰謀。

 

首先,直接向發展中國家貸款賦予了捐助者某種比手畫腳的權力,還能讓它們根據自身喜好決定當地優先發展重點;受援國政府則扮演了同謀角色,畢竟低成本融資意味著可以實施更多的支出,這對政治當權者來說總是有好處的。

 

相比之下全球公共財融資所帶來的收益既難以捉摸也並非立竿見影,同時無法明確追溯到捐助者的某些行為,因此也不難猜到,借款國政府會在廉價現金和不確定收益之間做何選擇。

 

雖然這種扭曲現象長期存在,但新型冠狀病毒全球大流行已經非常清楚地表明人們對全球公共財的需求正在激增,並且私人市場就其定義而言不會為其提供資金。

 

如果想大致瞭解一下所需的資源量級,可以參考一下普林斯頓大學客座教授莫迪(Ashoka Mody)最近的估算,即義大利需要約6000億至8000億美元的外援來協助因應新型冠狀病毒災情,這僅是在一個相對富裕國家在某一時點對抗一個全球公共「壞產品(public “bad”)」所需的金額。

 

如果世界擁有了無限資源以及無窮無盡的慷慨善意,那麼捐助者尚能在不減少國家貸款的情況下增加全球公共財融資,但在現實中捐贈的金額正在縮減,意味著這種扭曲的分配激勵因素將帶來嚴重的後果。

 

這也給那些國際捐助者(不僅是世界銀行這類傳統借貸方,還有私人基金會和中國這些新興參與者)傳達了一個明確資訊:人們需要對援助架構進行徹底改革,使每年數千億美元的巨額資金可以投入全球公益事業,其中一部分錢必須透過減少現有國家的貸款金額來籌集。

 

只有讓實踐與證據同步,世界才能著手認真因應即將到來的各項巨大挑戰。

 

因為正如眼下的新型冠狀病毒大流行一樣,國界和那些只關注本國利益的政府在這些挑戰面前連個屁都不是(devastatingly contemptuous)。

 

 

 

 

© Project Syndicate

 

 

(原標題為What COVID-19 Means for International Aid文章未經授權,請勿任意轉載)

 

 

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