2020年11月4日，中國全國人大常委會在官網公布了《海警法》草案，從即日至12月3日對公眾徵求意見，草案分為十一章、共80條。儘管檯面上可歸納出包括：缺乏海上執法依據、海警機構執法主體地位尚未明確、理順海警機構與其他涉海部門職責分工和協作配合關係、與國際通行慣例接軌，乃至於海警轉隸武警後執法活動實踐條件成熟等極具正當性之立法意旨，但制定該法仍引發區域安全之疑慮。

茲將該草案所蘊含中國海警之三項走勢分述如下:

該立法為海洋「維權」壓倒「維穩」之產物

自習近平上台後，中國在防衛布局歷程中不斷凸出「海洋維權」之概念。觀2013年之中國國防白皮書，尚且係於保障國家經濟社會發展一節討論海洋安全問題（在東海以海軍「維權」、於南海以公安邊防部隊來「維穩」）；2015年之國防白皮書則訴求「統籌『維權』和『維穩』兩個大局」；2017年白皮書聲明對侵犯中國海洋權益者，將不得不作出「必要反應」；而2019年《新時代的中國國防》白皮書，於海洋權益部分不再出現「維穩」詞眼，乃強調於各重要海區和島礁組織警戒防衛，組織海上聯合「維權」執法，並於南海組織「戰巡」，東海組織「警巡」。

在前述「維權」壓倒「維穩」之背景下，中國推動《海警法（草案）》之立法，藉以「維護國家主權、安全和海洋權益，保護公民、法人和其他組織的合法權益」（草案第一條），實與早年海上公安機關純以「維護國家安全和海域治安秩序，保護公共財產和公民人身財產安全」（2007年《公安機關海上執法工作規定》第一條）等「維穩」意旨大相逕庭，也更易肇生事端。

中國海警「依法」駛出「灰色地帶」

外界對於中國「灰色地帶」行動之討論，多半聚焦於「嚇阻以上、戰爭未滿」之「主體行為」，即所謂「行為掩護」之問題，而較少關注於「行為主體」之面向，檢視如武警、海警、民兵等「非軍事」角色「亦警亦軍」、「亦民亦兵」等「身分掩護」問題。

就《海警法（草案）》內容來看，中國海警已無異駛出「灰色地帶」，殆不能再以武裝員警身分掩護其軍隊本質。首先是該法第19條曰海警在面處國家主權、主權權利和管轄權遭致侵害時，得使用武器予以制止排除之，又第44條明文海警機構工作人員除可以使用手持武器外，還可以使用「艦載或者機載武器」，乃至於第45條謂中國海警可在不實施警告之情況下直接使用武力，而台灣《海岸巡防法》於武力之行使，僅以阻止違法船舶繼續行駛為目的。鑒此，上開中國《海警法》之條文，無不在宣告海警其武裝力量「不對稱性」之弱化。

其次，包括第22條明文省級以上海警機構得劃定海上臨時警戒區（惟國際實踐上，一國僅為軍演或試驗武器而劃設海上警戒區）、第65條謂海警依法接受檢察機關、軍隊監察機關的監督，乃至於第79條曰海警機構依《國防法》、《人民武裝員警法》等法律及中央軍事委員會的命令，執行防衛作戰任務等內容，在在揭示中國海警其「非軍」「模糊性」之喪失。

中國藉海警部署不斷推升「島礁軍事化」

《海警法（草案）》第11條列舉了包括防止危害國家主權、安全和海洋權益的行為、負責海上重要目標與活動之安全保衛、維護海上安全秩序、查處走私行為、查處海域海島違法、海洋汙染應處調查、海上漁業生產事故查處、防治海上犯罪活動、海上應急救援、依國際條約在管轄以外地區從事漁業監管等。惟攸關區域安全者，莫過於第一及第二職責項目咸觸及的「重點島礁」防衛。前項強調海警於「重點島礁」之值守，後者著眼於「重點島礁」之必要保護措施。

儘管論者認為中國所占島礁過小過於集中，戰時易遭飛彈打擊而喪失原有之軍事功能，但無可否認地，島礁在中國長期遂行「準軍事」任務中扮演重要之角色。如2018年初到2019年底，中國便經常性地利用南沙島礁支援海警船艦，裨其向南海沿岸東協國家逕行海上騷擾與威脅。而在《海警法（草案）》視島礁防衛為首要任務之情況下，其海警之部署，徒然成為中國不斷推升「島礁軍事化」之例證。

※作者為財團法人國防安全研究院中共政軍與作戰概念研究所助理研究員。本文授權刊出，原文出處。