1964年10月，中國試爆第一枚原子彈成功，震驚了世界。加上當時中蘇共已經開始決裂，美國意識到中共作為「戰略夥伴」的有效性：對美國來說，如果中國加入反蘇陣營，冷戰的圍堵線就前移至中蘇邊界，而非第一島鏈，台灣不再位於防線上。台灣本身是否反蘇不具戰略上的重要性，因為它本身缺乏實力，也不是美國的主要海空基地。台美關係進入了第四個階段「調整中國政策時期」。

面對這種困局，蔣中正的嬰兒式外交還是沒有改變。他只不斷要求美國繼續支持中華民國在聯合國裡的中國代表權，但沒有提出任何中華民國可以協助美國達成此一目標的方案，幾乎純粹視之為美國的責任。隨著承認中華人民共和國的國家越來越多，這件事成為美國極重的戰略包袱。然後反攻大陸戰略又讓蔣、美關係陷入類似二次大戰末期的狀況，就是彼此蔑視且互不信任。

汪浩在其著作《借殼上市》指出，「幾十年來『中華民國台灣』外交政策的核心，在1950年10月14日，面對聯合國的代表權危機，蔣介石寫道：

甲，如何確保台灣復興基地，使之鞏固不搖。

乙，如何使中共不能參加聯合國，以保持我政府代表權，不退出聯合國。

丙，如甲，乙二者不能兼顧，則以確保台灣基地為第一。

與其為保持聯合國會員名義，而使台灣被攻，不能安定，則寧放棄會員之虛名，暫時退出國際社會，雖在國際上失去地位而力求自立自主，確保台灣主權，實為利多而害少。而且乙者，其權全操之於英、法，非我所能主動，而甲者則我尚有主動領地，此為永久根本計，比較在不得已時，未始非計之得者也。

這段話筆者也深感興趣。究竟蔣何以會認為「保持聯合國會員名義」會使台灣有被攻的可能？吾人完全無法索解。

「聯合國會員名義」使台灣遭攻擊？

中共若有攻台能力，台灣有無聯合國會員名義都一樣。但是，只要台灣擁有聯合國會員之資格，就較有機會讓中共攻台遭到聯合國干預，因為只有國家才能作為聯合國會員，台灣若為聯合國會員（無論是何名義），中共攻台就是侵略，否則就是內戰性質。換言之，聯合國會員身分對台灣之安全絕對是有利無害。

因此，對蔣介石而言，聯合國會員會造成傷害的（「被攻」），恐怕是「中華民國」在台灣的統治。因為台灣若無聯合國會員身分，自然就易於被認定為某一國家的一部分，以當時狀況和蔣的認知，當然就是中國的一部分。惟有台灣是中國的一部分，作為中國政權之一的中華民國在台灣存在，甚至行使統治權才有可能。

後面一句「雖在國際上失去地位而力求自立自主，確保台灣主權」，筆者認為這個「自立自主」其實指的是國民黨政府在台灣的「自立自主」，所謂「確保台灣主權」其實是確保國民黨政府對台灣的統治權。在蔣看來，維持國民黨政權的存在和自主，是可以用台灣的國際地位來交換的。

筆者認為，若得在「台灣作為獨立的國家，國號為中華民國」和「台灣僅作為一個在中國境內，由國民黨據有統治權的政治實體」二者選擇，蔣絕對選擇後者。因為前者就是幾十年後出現在台灣為多數台灣人贊成的現況，事實證明在此情勢下國民黨未必是執政黨。

如果在國際社會中代表中國與確保台灣主權不能兼顧時，蔣恐怕都是「棄台保名」，這裡的「台」指的不是台灣的控制權，而是「台」作為「國家」的機會，至於保的「名」，表面上是「中華民國」，實際上是「台灣屬於中國的一部分」。只是蔣自我認定這個中國是中華民國。換言之，蔣才是「一中各表」的始祖。

兩件正常來說會並不衝突甚至有利的事，在蔣的觀點卻認為有互斥的可能，顯然這是因為蔣認為必要時統治權的順位優於國際地位，這得放在中華民國在台灣本質上為外來政權的脈絡下進行解釋。在1971年發生聯合國「中國代表權」保衛戰時，蔣不接受或沒有提出一中一台方案，甚而表示「漢賊不兩立」，即是上述說明的實例佐證。

美國對台政策傾向於「兩個中國」

一則是因為在當時的台灣社會，沒有強而有力的力量主張台灣獨立。二則以當時的氛圍，美國也不支持讓台灣人實施民族自決。不但蔣決不可能同意，美國也擔心民族自決容易使左派共產勢力得逞。美國的「兩中」政策，後來演變成為在聯合國內的「雙重代表權」策略。

台灣民主化之前的冷戰時期，美國對台灣的承認和支持需要有幾個原因。首先一個是圍堵中國，其次是台灣自己宣稱代表中國，美國必須支持非共的中國以暗示「共產中國這麼大，美國都不予承認，可見美國是多麼不認同共產主義」。美國承認和支持任何非共國家都不需要有這麼多條件，但是因為在美國部分政治人物眼中，台灣本身身分不正、妾身未明，美國要承認和支持台灣就得要有這麼多條件，才能面對美國國內的質疑。

但在美國決定聯中制蘇之後，圍堵中國和台灣代表中國這兩個因素都消失，依據美國的外交三原則，就沒有甚麼好支持台灣的（不民主導致道德評價低，不符合道德外交；台灣無反蘇的戰略價值，不符合現實主義；台灣已無國際組織會籍，難有合作價值，不符合自由主義），這也是台灣地位在1970年代後一落千丈的原因。

美國學者唐耐心（Nancy Bernkopf Tucker）說的非常正確：

尼克森和季辛吉最後受惠於台灣領導人的不當行動。在為聯合國問題折衝的那幾個月裡，蔣介石和他的部屬迫使華府向他們說盡好話、低聲下氣懇求或是提出威脅，以便發動近似統一立場的行動。

可是，只要台北堅持台灣是中國的一部分，任何主張1400萬住民—他們在自己統治的領土上要決定自己的事務──應該有權依聯合國會籍普遍性原則入會的論述，就統統破功。當台北宣稱它是整個中國的首都時，令人不禁懷疑它的政府是否掌握事實。

而且，只要台北要求各國必須在台灣和中國之間做選擇，它就阻礙了讓兩者都加入聯合國的努力──在1971年10月，或之前的數星期、數個月，蔣介石都沒有允許一個有活力的倡議可以讓台灣已經衰退的支持者一新耳目、重整旗鼓。當然我們必須承認，即使一項有創意的方案也未必頂擋得了尼克森、季辛吉1971年7月的震撼，但是台灣面臨幾乎必敗之局卻消極無作為，只代表它的抉擇拙劣、領導無方。

1971年聯合國通過2758號決議，中華民國喪失了在聯合國裡的中國代表權。但是無論通過的前後，蔣介石政府都沒有採取任何有效的方法去挽救國際地位的喪失和外交的孤立。問題癥結除了唐耐心說的以外，更在於特定政治人物對己身統治地位的關切，大過對國家（即使是中華民國）主權和安全的確保。也就是說，當兩者發生衝突時，他會選擇前者。台灣人對這類政治人物向來不陌生。

李登輝推動民主化獲得美國支持

1979年1月，美國撤銷對中華民國政府的外交承認，廢止了《中美共同防禦條約》，這對台灣安全的衝擊大過退出聯合國。雖然美國國會也在同時通過了《台灣關係法》，要求維持台海和平穩定，維持台海現狀，維持美台商業及文化關係、保障人權與台灣安全，但畢竟沒有明言協防台灣，於是台美關係進入了戰略模糊時期。

1979年1月16日，美國國務院依據《台灣關係法》及哥倫比亞特區法律所設置的民間非官方組織美國在台協會，逐漸成為實質美國駐台使館。這是台美關係的第五個階段：「聯蘇制中」時期。

這時候，台美關係的核心也是所有人關心的重點，是美國對台軍售問題。因為台灣的安全完全來自於美國的協防和軍援。撤銷承認和廢止條約後，美軍完全撤離台灣，和中華民國的軍事合作降到最低限度，聯合演習更是完全中止，可說協防已經趨近於消失。

美國軍售成台灣防衛中共侵略唯一憑藉

長年以來，雖然有反攻大陸的國策，國防預算長年占政府總預算40%以上，但中華民國的國防工業仍在襁褓時期，僅能勉強製造部份步兵武器和中口徑火炮。一切大型主戰裝備，如戰車、裝甲車、戰鬥機、主力作戰艦艇都不能自製，得完全依賴美國提供。台灣能不能獨立對抗中共的入侵，成了所有台灣人不能說的擔憂。

1980年立場較反共、親中華民國的雷根當選美國總統。雷根在選舉時曾揚言與中華民國恢復邦交。但是雷根的決斷是全力對抗蘇聯，中國的戰略重要性陡升。雷根有一句名言：「只要中國和我們結盟，站在我們這邊的共產黨員人數就比和我們敵對的要多。」

加上蘇聯入侵阿富汗，美國需要中國協助支援阿富汗游擊隊抗蘇，也需要利用中國新疆設置對蘇的情報監偵措施，中國在中蘇邊境的大量部隊雖然裝備較舊，仍舊有牽制大批蘇軍的能力。此外，中國還能壓制越南在中南半島的擴張。以上四項因素，讓雷根比尼克森更加重視中國。

鄧小平是個精明的戰略家，他看出美國對中國的需要，向美國提出幾項要求；
 

．停止對台軍售

．協助中國軍事和科技發展

．施壓蔣經國對中和談統一

雷根的決斷是前兩項都有條件同意。因此在1982年，美國與中華人民共和國發表《八一七公報》，同意逐漸減少美國對台軍售，並且讚許中國「和平統一、一國兩制」的「葉九條」，台灣的命運再度陷入不確定中。

在美中改善關係的龐大外部壓力下，國民黨政府逐漸放寬對台灣島內的政治控制，但是在體制上仍然宣稱代表全中國。1982年2月，一群關心台灣前途的旅美台灣人社團代表在洛杉磯集會，決議在美國成立外交組織，在國際上主張台灣人有自決前途的權利，台灣不屬於中國，藉以對抗中國併吞台灣的企圖。1982年2月14日，「台灣人公共事務會」（Formosan Association for Public Affairs，簡稱FAPA）成立。

這時蔣經國面臨他父親在1949年時面臨的類似狀況：美國對中共有好感，決定放棄國民黨政權；而美國國會對台灣戒嚴威權體制的批判，和對黨外人士的好奇與支持，也很可能讓他想起當年美國支持吳國楨的往事。

1987年6月17日，在FAPA及關心台灣民主的美國議員努力下，美國眾議院通過《台灣民主決議案》，呼籲國民黨政府終止戒嚴令、取消黨禁、加速實現民主政治，包含保障言論和集會的自由，為實現具代表性政府而應全面改選中央民意機關。7月15日，蔣經國宣布台灣地區解除戒嚴。12月，美國參議院通過該決議案。

由於中華民國的軍備逐漸老舊，美國為了台灣的安全，在不介入中國內戰又要維持對台安全義務（儘管戰略模糊）的情況下，美國還是提供部分軍備給台灣。並且協助台灣自行發展重要武器裝備，最大的成就就是「經國號」戰鬥機。

李登輝希望提醒全世界「台灣是獨立政治實體」

1988年1月13日，蔣經國去世，由李登輝接任總統。李登輝決定全力建立台灣的主體性，政權本土化，全面改革政治體制，走向民主化。最重要的是，大膽處理統獨問題和積極在外交上採取進取的作為。蔣經國並不把外交當作政府或他的主要工作，在他擔任總統的十年中從未出訪，連邦交國都從未踏足。當然他的健康狀況是一大因素，另一個可能因素是，蔣的出訪必定要先釐清是以甚麼地位出訪，這樣勢必要先將台灣的法律地位先做詮釋後賦予一個定位。

因為台灣並不以台灣為國名，中華民國總統就是台灣總統，在國內關起門來宣稱中華民國代表全中國沒有問題，到了國外不可能再宣稱自己是中國的元首。如此一來，身分為何？必然會被認定為台灣總統或台灣最高領導人，如此就有「台灣是一個國家」的內涵，就算沒有作任何其他的政治宣示都一樣。蔣經國不願意去碰觸這個問題，是筆者認為他不願出訪的原因之一。

李登輝就沒有這種顧慮，相反地他希望利用這種方式提醒全世界，台灣是一個獨立的國家，至少是獨立的政治實體。這當然是美中都不想看到的事情；所以他的努力開始被某些美方官員認為是「麻煩製造者」。

和蔣中正時期的反攻大陸一樣，台灣在政治上和美國不同拍，但是李登輝「台灣民主化」的訴求畢竟比蔣中正「反攻大陸」的訴求來的更容易被美國支持，因此美國還是作出了繼續支持台灣的決斷。李登輝成為經過民主程序產生的領袖，也使邀訪他合情合理，只有中國才會氣得跳腳。

作者簡介
 

張國城

國立臺灣大學政治系、會計系雙學位，會計師國考通過，美國芝加哥大學國際關係碩士、澳洲新南威爾斯大學社會科學與國際關係博士。就讀大學時即創辦「臺大蘇聯與東歐事務學會」並籌備「中國大陸事務學會」兩學術性社團。曾任高雄市政府顧問、國防部副部長機要秘書；現為台北醫學大學通識教育中心教授。擅長國際關係理論、東亞區域政治、國家安全與軍事戰略、兩岸關係與中國研究。著有《國家的決斷》、《兩岸關係概論》、《東亞海權論》、《台灣健檢書》等書。

本文節錄自《美國的決斷：台灣人應該知道的美國外交思維與決策》第九章