拜登國安團隊如何詮釋美中關係

黃宗鼎 2020年12月06日 07:00:00

拜登或將於2021年7月1日踏上天安門前的紅毯,向一百歲的中國共產黨表示祝賀。(湯森路透)

2020年11月23日,美國準總統拜登公布部分閣員名單,其中前副國務卿布林肯(Antony Blinken)將擔任國務卿,蘇利文(Jake Sullivan)將出任白宮國家安全顧問。至於國防部長一職,可能會由曾任國防部次長的佛洛諾伊(Michèle Flournoy)出線。

 

與中共長年友好的拜登,將於 2021年1月坐上總統大位。對北京來說,華府走回「理性」交往路線以及美中關係之回溫,似是水到渠成且得以寄望之事。惟北京也很清楚,華府對中政策之走向,乃至於對台海問題之應處,很大程度將繫於拜登所任命之國安團隊成員。

 

人權議題將為美中經貿與技術往來的安全閥

 

北京首先當關注拜登的分身(alter ego),亦即團隊外交首席布林肯的中國觀點。布林肯對於專制政體及其擴張主義素有戒心,選戰期間更意識到中國專制趨勢與美國內部「政治極化」(political polarization)的關聯性。布氏對俄羅斯侵占烏克蘭表達堅決抵制立場,以為有必要削弱俄國的地緣政治權力。由此觀之,布氏領導之國務院於日後干預中國「內政問題」之可能性可謂不小。

 

由於布林肯控訴川普放任中國踐踏新疆人權與香港民主,可以想見未來拜登團隊與中國在相關議題之齟齬,勢不可少。蘇利文在其與坎貝爾(Kurt M. Campbell)的共同著作中指出,美國不應為尋求與中國共存,而罔顧北京專斷及違反人道等行徑,面對中國比之蘇聯更為強大的意識形態挑戰,美國應依照其價值觀為美中共存設定規範、為新創技術設定規範,並以人道投資與良善治理等途徑與中國掠奪性的對外政策一爭千秋。

 

綜觀拜登國安團隊的相關論述,可以確信新政府將進一步以人權議題作為美中經貿與技術往來的安全閥。蘇利文說,拜登將會進一步管制對中國的技術輸出;布林肯表示,拜登會以實力為後盾來應對中國,並偕同科技民主政體(techno-democracies),壓倒被其稱做科技專制政體(techno-autocracies)的中國;佛洛諾伊指出,美中經濟的糾結固然有利於美國商業發展,但也使得美國商業及國家安全暴露在危險之中;美國必須要保有自身的關鍵技術優勢。

 

競爭合作將成美中共存關係下之常態

 

拜登團隊將常態性之競合,視為美中關係的主軸。包括布林肯及佛洛諾伊皆表示,(像川普政府那樣)試圖或完全切斷與北京的關係,是不切實際、適得其反的(counter-productive)。布林肯認為,美國必須尋求與中國合作的機會,特別是在武器控制、氣候變遷與全球健康等政策領域。布林肯明確指出拜登外交政策之首要使命,係在氣候變遷議題,這恰恰需要中國的配合。

 

另一方面來說,布氏指控川普讓中國在國際組織中填補美國所遺留的權力空缺,拜登政府則會迎回多邊主義,此顯示談判桌會是未來華府經營美中關係的主要平台。蘇利文復透過其共同著作,標舉了美中共存之現實性。他認為美中兩軍於印太區域之共存不應斥之為無稽。美國必須接受其軍事優勢難返之事實,進而著眼於阻卻中國對美國自由行動之干預,及其對美國盟邦夥伴具體之脅迫。而中國也將接受美國在本區域常駐軍力的存在、於主要航路之活動,以及與盟邦夥伴間的網絡關係。

 

擬對中國從事低強度但能有效嚇阻的軍事競爭

 

無論是貿易競爭,抑或軍事競爭,對拜登團隊來說,皆在敦促中國遵守國際義務,而不以打擊中國為目的。進一步來說,美中關係下的各個非合作面向,俱屬兩國「戰略競爭」(strategic competition)之一環。此與該團隊擬強化北約據以對抗(confront)俄國之主張,可謂大相逕庭。

 

佛洛諾伊指出,新政府將要面對一個在南海、台灣及印度邊界等主權爭端上愈趨大膽而好鬥的中國;與其和中國進行核武競賽,不如將資源投入傳統嚇阻,並務實地強化美國在「灰色地帶」與中國進行低強度競爭的能力。她表示,美中的衝突很可能肇自中國的誤判,亦即低估了美國的意志,及其對中國在南海等爭議地區挑釁,或公然侵犯台灣等舉動的回應力道。

 

佛氏相信,為因應中國的挑戰,美國除了要建立有效的嚇阻力量,也要藉由口頭保證與實際行動,讓夥伴相信美國能在其對抗北京脅迫或攻擊時獲得保護;美國應強化海外軍事布局以及盟邦夥伴在爭議地區及危險環境下的嚇阻與作戰能力,包括建立多年期的安全合作計畫、發展聯合嚇阻所需之軍力、仰賴小型、分散及更為敏捷的戰力,以因應中國的「反介入/區域拒止」(A2/AD)布局,以及在盟邦及夥伴的協助之下,藉由臨時性基地、再補給區及多重火力點之設置,提高敵軍想定的複雜程度。

 

蘇利文等也指出,為了確保於印太之嚇阻力,華府應停止發展航艦等高耗費、目標顯著之載台,轉而以低成本、具人工智慧之不對稱戰力,乃至於多樣性的軍事存在,來阻卻中國的軍事冒進主義。

 

對台政策將以台海穩定為首務

 

2001年時,拜登曾以書面表示美國沒有義務防護台灣,而在拜登作為美國準總統的此刻,考量中國在迫害香港人權之餘可能侵害台灣,以及台灣參與國際組織對美具有重要利益,其團隊乃聲言捍衛台灣之民主。

 

惟當前之拜登團隊,於台海穩定一節著墨更多。布林肯說:很諷刺地,台灣是美國與中國過去數十年交手(handle)之成果,並強調美國應調和中台關係,使之歸於平衡。按蘇利文之說法,台灣在美中台三角關係之中邁向繁榮與民主,今日之台灣,是美中雙方彈性與隱微交手的結果,故不以單邊行為改變台灣現狀,不因台灣議題徒增美中外交負擔,似乎才是保守美中長年交手成果之道。

 

拜登或將於2021年7月1日踏上天安門前的紅毯,向一百歲的中國共產黨表示祝賀。惟拜登團隊與中共的蜜月期,屆時恐亦劃上句號。鑒於人權問題易生齟齬、中國或藉多邊合作制約美國,乃至於台海穩定永遠趕不上北京之破壞,美中理想之競合,尚待現實的檢驗。

 

※作者為國防安全研究院中共政軍與作戰概念研究所助理研究員,本文授權轉載,原文出處

 

 

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