黃清龍專欄:美國版兩個中國浮現

黃清龍 2021年01月17日 07:00:00

台美交往限制解除後,雖不代表美台就會建交,但日後美國可能會用更接近國家含義的字眼稱呼台灣。(攝影:李濠仲)

美國國務卿龐佩奧宣布取消現行美台交往限制,又以「自由中國」稱呼台灣,有人認為這只是臨去秋波,意義不大。不過如果從政策演進的角度,可以發現這是美國脫離「一中」束縛的重大一步,形成美國版的「一中各表」,甚至走向「兩個中國」的政策路線。

 

美國國務院所謂的美台交往限制,是1979年中美建交後,美方為避免美台關係成為美中關係的困擾而制定的。除了限制特定官員互動,還包括禁止美方官員參與在雙橡園舉辦的國慶酒會、在美國官方網站上出現台灣主權象徵等。這些規定在不同政府時期都有微調,目前的規定則是在2015年歐巴馬總統時代定下。

 

這次宣佈廢除「一切」交往限制的規定,乍看似為拜登政府帶來兩難,但也可以說是讓下任政府能夠放手重新設定規範。實質上龐佩奧留下的這張「台灣牌」,對拜登來說完全無害,因為美台交往要不要設限,決定權在白宮,萬一中美關係鬧得太僵,還可以成為美方手上的籌碼。何況視北京為競爭對手已是兩黨共識,2018年國會通過《台灣旅行法》時,獲得參議院「一致同意」,《台灣保證法》的立法過程也是如此。在這樣的背景之下,拜登政府或許會暗自高興有這張「台灣牌」可以運用,雖未必公開支持,但也不會反對,極可能是以龐佩奧的聲明為基礎,指示國務院恢復美國政府與台灣對口單位的聯繫,並根據對美國與台灣關係中的利益和優先事項的評估,制定與台灣進行聯繫的更新指南。

 

我們不妨以美國如何打「西藏牌」作為對照。按照美中官方關係,嚴格來說美國高層官員不得跟西藏精神領袖達賴喇嘛見面,但過去30年來包括共和黨的布希父子,以及民主黨的柯林頓和歐巴馬,幾任美國總統都見過達賴喇嘛。反倒川普是唯一沒有跟達賴見過面的美國總統,至於拜登本人則已承諾當選後將與達賴會晤。換言之見不見達賴,決定權在美國總統,同樣道理,美國與台灣官員是否接觸,當然也是由白宮決定。龐佩奧撤銷美台交流限制,反而讓拜登在這個問題上進可攻,退可守。

 

美方宣佈廢除「一切」台美交往限制,乍看似為拜登政府帶來兩難,但也可以說是讓下任政府能夠放手重新設定規範。(湯森路透)

 

同樣值得關注的是,去年十一月龐佩奧公開說台灣不是中國的一部份,並強調這是自雷根政府時就承認的對台政策。此外,龐佩奧還表示,台灣是個可靠夥伴與蓬勃民主政體,且「展現出一個『自由中國』所能達成的成就」。「自由中國」一詞原是冷戰時期的產物,此時重現於美國官方用語,究竟代表什麼意義?你可以說是美國版的「一中各表」,但更大的可能應該是美國正在悄悄地推動「兩個中國」政策。

 

關於美國的兩個中國政策,早在甘迺迪總統時代,一九五九年十一月美國參議院外交委員會發表「康隆報告」時,就已觸及這個問題。後來在1970、71年聯大表決中共入會案激烈辯論時,美國也曾預擬了兩個中國方案,讓中華人民共和國進入聯合國成為安理會常任理事國,中華民國成為一般會員國繼續留在聯合國,不過這項方案後來並沒有成真。

 

長期以來,台灣基於開羅會議和波茲坦宣言,被當成是中國(中華民國)的一部份,但在國際現實上,自一九七一年聯合國二七五八號決議案通過中華人民共和國政府取代中華民國政府在聯合國的代表權之後,中華人民共和國即可根據繼承原則,取得擁有台灣主權的合法性依據。為了避免此一生存危機,1972年雷震才會在給兩蔣的「救亡圖存獻議」中,主張成立一個新的的國家叫「中華台灣民主國」,作為維持台灣主權國家地位的方策。

 

當然,台灣至今並沒有被中華人民共和國併吞,這除了台灣幾代人的奮發自強之外,美國藉由「台灣關係法」及「六項保證」給予台灣的支持更是關鍵。但過去美國為了不影響美中關係,對與台灣的往來施加許多限制,使得台灣的地位始終晦暗不明。如今在美中對抗的大背景下,這些限制取消了,而且即使拜登上台後應當也不會再恢復,代表美台關係即將進入一個新的境界。

 

舉個例子來說,按照之前的限制規定,美國官方不可以稱台灣為國家(country),不過去年八月美國衛生部長阿札爾訪台引起中國強烈不滿,為此龐佩奧在回應中曾兩度以「國家」形容台灣。而在限制解除之後,雖不代表美台就會建交,但日後美國可能會用更接近國家含義的字眼稱呼台灣,例如這次龐佩奧聲明使用的是「our counterpart」(我們的夥伴),台灣作為美國的「夥伴」到底算不算是個國家,外界可以心領神會。

 

以上的改變雖然都只是形式,但國際外交的實質進展,往往就是從形式開始。上世紀70年代,從尼克森訪中到中美正式建交之間,美國在中華人民共和國的官方代表正是以這類方式步步升級的。當時美國在北京設立連絡處作為過渡性的外交機構,就像1979年之後在台灣設立的美國在台協會(AIT)。而現在台美交往的限制取消了,美國在台協會(AIT)就是美國在台灣實質上的大使館。

 

簡單說,龐佩奧以「自由中國」稱台灣,並說這是遵行美國的一個中國政策,言下之意美國所稱的一個中國,並不等同於就是中華人民共和國,也可以涵蓋在台灣的中華民國。這不但是美國版的「一中各表」,更可以說美國的「兩個中國」政策已經浮現。

 

※作者為信民兩岸研究協會理事長

 

 

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