從川普解密對台文件看美國對台政策的延續

林柏州 2021年01月24日 07:00:00

川普政府任內解密的第一份對台文件,係由國安顧問波頓(John Bolton)2019年8月30日於卸任前所為。(合成照片/解密文件/湯森路透)

在歷經超過40年的交往合作,美國希望促進中國在經濟、社會與政治的開放,使其成為具有建設性及負責任的國家,這項政策期望已隨著習近平對內緊縮管制、對外輸出影響力而落空。近期川普兩任國安顧問陸續解密對台政策文件,讓外界得以窺見美國對台政策的思維,同時也讓人好奇,拜登新政府的中國及對台政策延續性?

 

美國強化對台軍售係由於中國違背和平解決兩岸分歧的承諾

 

川普政府任內解密的第一份對台文件,係由國安顧問波頓(John Bolton)2019年8月30日於卸任前所為,由總統雷根(Ronald Reagan)在1982年8月17日當天發給國務卿舒茲(George Shultz)、國防部長溫柏格(Caspar Weinberger)的《備忘錄》,主要在論述美國於《八一七公報》同意減少對台軍售的條件,即台海和平狀況及中國尋求和平解決台灣議題的「大政方針」(fundamental policy)能否延續。所謂大政方針指人大委員長葉劍英1979年1月1日發布「告台灣同胞書」及1981年9月30日發布「葉九條」。

 

接任國安顧問的歐布萊恩(Robert C. O’Brien)在2020年7月16日解密兩則國務院電報,一是由國務院政治次卿伊格伯格(Lawrence Eagleburger,1992-1993年擔任國務卿)在1982年7月10日發送美國在臺協會台北辦事處處長李潔明(James Lilley)有關對台軍售的電報,內容闡述美國降低對台軍售的前提是中國尋求和平解決台灣議題,並稱「倘若中國在行動上對台有任何重大改變,採取更為敵對立場,美中在對台軍售所達成的理解將自動失效」,並訓令李潔明向台灣政府傳達,「美中正努力達成協議(指《八一七公報》),同時也會把台灣利益牢記在心」,並向台灣保證軍售會持續。另一則解密電報則是,國務卿舒茲於8月17日訓令李潔明對台闡明六項保證。這兩份均由國務院亞太局擬定,反映美對台政策思維。

 

對於川普政府加強對台軍售,現任國務院亞太助卿史達偉(David Stilwell)2020年8月演講特別引述以上三項文件強調,「我們不再奢望北京履行和平解決兩岸分歧的承諾,美國將堅定不移地維護《台灣關係法》,履行『六項保證』」,除指責中國違背承諾,也頗有繼承雷根政府所制訂的對台政策之意涵。

 

向區域友盟國家傳達任期內堅定履行印太承諾

 

歐布萊恩在2021年1月5日解密的《美國印太戰略框架》(United States Strategic Framework for the Indo-Pacific),則是川普在2018年1月核定,以提供落實2017年《國安戰略》之整體指導,文件不但矢言將美日澳印「四方安全對話」(QUAD)創建成為印太戰略的主要樞紐(principal hubs),協助台灣能夠建構有效的不對稱國防戰略與能力,更重要地是,表明為嚇阻中國對美國及其盟國、夥伴動武應採取的戰略手段:

 

第一、美國應拒止中國在第一島鏈內的海空優勢;

 

第二、保衛第一島鏈國家,包括台灣;第三,主導第一島鏈以外的所有作戰領域。

 

由於率先披露消息的是澳洲公營媒體(Australian Broadcasting Corporation, ABC),且澳洲是少數遭受中國經濟報復的西方國家,其透露的意義具有象徵性。事實上,澳洲國防部發布最新的《2020年國防戰略更新》(2020 Defence Strategic Update)一改《2016年國防白皮書》(2016 Defence White Paper)對中國行為的隱晦關切,坦率指出澳洲關注「中國積極在印太地區尋求更大影響力、建立軍事基地,將破壞印太及近迫地區穩定」,並將對澳軍進行兵力整建。

 

隨著川普政府下台,美國傳統軍事盟友開始呼籲美國下屆政府應提出相應的對中戰略。日本防衛副大臣中山泰秀在2020年12月罕見公開呼籲拜登明確提出對台政策,以利日方準備。加拿大參謀總長范斯(Jonathan Vance)2021年1月也疾呼,「面對美國管理大國競爭的不確定性,西方國家領導人必須發展大戰略,以應對中國擴張主義,同時也須制訂計劃,確保北京了解到對台動武的可能後果」。上述發言均凸顯其對美印太戰略能否延續的憂心。

 

解密文件將成為歷任政府對台政策延續的參考

 

川普任內國安人事更迭頻繁,但在落實印太戰略的方向上並無轉變,拜登較強調友盟國家合作以維持美國霸權地位,應會在美中戰略競爭的格局下尋求更多合作的空間。再者,美國近期也進行政府組織調整。川普將國防部亞太安全事務助理部長更名印太安全事務助理部長,並於其轄下「阿富汗、巴基斯坦及中亞」、「印度、東協、澳紐及太平洋」、「日韓蒙台港」等3名副助理部長,再增設1名專管中國事務的副助理部長;美軍太平洋司令部更名印太司令部;司法部也於2018年11月創設一個跨部會編組「中國倡議」(China Initiative),負責調查與起訴中國經濟侵略案件。拜登則將國安會亞洲事務資深主任,分拆為東亞曁大洋洲事務、南亞事務、中國事務3位資深主任,並由新設印太事務協調長(Coordinator for the Indo-Pacific)坎博(Kurt Campbell)統籌, 除突顯中國的重要性,也試圖強化印太戰略的頂層謀劃及協調工作。

 

觀察川普政府卸任前夕釋放多份戰略文件,除向友盟國家聲明任期內均忠實履行印太承諾,也對拜登形成路線繼承的壓力,未來區域友盟勢必也會以此做為檢視新政府對中政策的參考基準。

 

※作者為國防安全研究院中共政軍與作戰概念所助理研究員。本文授權轉載,原文出處

 

(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)

 

 

 

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