挺不挺緬甸政變 中國面臨的尷尬難題

張育軒 2021年02月03日 14:00:00

2020年習近平造訪緬甸拜會翁山蘇姬。(湯森路透)

緬甸國防軍(Tatmadaw)2月1日突襲式發動政變,以選舉舞弊情事沒有解決為由,拘捕了國務資政翁山蘇姬、總統溫敏以及全國民主聯盟(NLD)高層人士,軍方更同時任命所有內閣成員,並宣布了為期一年的緊急狀態,震驚世界。

 

聯合國、歐盟等各國譴責,美國新任總統拜登更表示考慮制裁,但中國外交部則耐人尋味地很四平八穩地表示:「我們注意到緬甸發生的事情,正在進一步瞭解情況。中國是緬甸的友好鄰邦,我們希望緬甸各方在憲法和法律框架下妥善處理分歧,維護政治和社會穩定。」

 

外界傳出,發動政變的緬甸將軍敏昂來(Min Aung Hlaing)才在一月訪問北京會見王毅,中國是不是在軍政府背後給政變撐腰?

 

 

外界會有這樣的想法不意外,因為從民主對專制角度來看,中國在開發中國家都支持當地的專制統治者(或者用中國的話來說:不干涉他國內政),而美國「自詡」為民主自由的支持者。從政變後的反應也加強了這樣的猜想。

 

但是,這樣的主張其實有違過去幾年來中國與緬甸關係的發展。

 

全球政策中心研究總監Azeem Ibrahim在《Foreign Policy》的文章中指出,儘管軍方有可能指望北京在政變後,幫軍方在聯合國安理會阻擋可能的制裁,但奇怪的是,過去幾年北京努力拉攏翁山蘇姬所領導的民選政府,比軍方當政時候還積極。而且緬甸軍方傳統上是緬甸政界中對中國最有警戒心的團體,因為中國曾利用緬甸國內的少數民族武裝團體來干涉緬甸。

 

實際上,緬甸本身是由許多民族組成,至今仍有民族不太願意屈服以緬族人為主的中央政府而進行武裝反抗,其中在中國與緬甸邊境的省分為撣邦,中國在過去有支持當地武裝部隊反抗緬甸中央政府的紀錄。

 

對北京來說,2016年上台的翁山蘇姬反倒是一個更好打交道的對象,翁山蘇姬成功讓西方解除制裁,讓緬甸經濟開放成長,中國也認為她的承諾更為可靠。翁山蘇姬在任內三次訪問中國,2020年習近平更親自造訪緬甸。翁山蘇姬用支持一帶一路換取中國對緬甸國內民族和解進程的支持,而且隨著羅興亞人問題的發展,緬甸也越來越遭受國際批評,翁山蘇姬倒是在中國那邊獲得了幫助跟支持。2017年翁山蘇姬訪問中國時,她就跟習近平說「充分感受到了中國黨和政府的真誠友好情誼,這必將推動緬中關係更為坦誠親密...欽佩中共的執政成就和豐富執政經驗」。

 

因此對北京來說,緬甸政變無異於是一個壞消息,可能破壞北京過去幾年經營中緬關係。中國鷹派報紙《環球時報》在社評中悲觀的表示軍方政變無法解決國家困局,而且還會導致國內政治鬥爭加劇。緬甸政變沒有流血已經屬萬幸,但緬甸依舊被新的不確定性所壟罩。

 

對北京來說,最理想的結果是軍政府跟翁山蘇姬的NLD談和,軍方與民選政府恢復合作。但這樣的可能性很低,NLD已經呼籲西方重新制裁,而軍方以過往的紀錄而言寧願回到孤立狀態,也不願屈服於西方制裁。另外,由於2020選舉NLD大勝,雙方權力已經失衡,所謂軍方跟NLD合作,軍方在民主選舉制度下處於相當大不利的地位。

 

緬甸海外獨立媒體《Irrawaddy》創辦人兼總編 Aung Zaw 就認為,中國其實不在意誰掌握緬甸大權,只要在緬甸的利益能獲得確保即可。實際上軍方也知道自己沒有選擇,發動政變的敏昂來將軍已經預期到政變會產生的後果,只能選擇北京,而敏昂來將軍早就表示會持續支持一帶一路。

 

一名緬甸友人也告訴筆者類似觀察。如果中國想要推進一帶一路可能會考慮支持軍方,但這也意味著花費10年與翁山蘇姬建立的關係將付之東流。

 

中美博弈

 

緬甸政變無疑是對拜登政府第一個外交考驗。

 

緬甸早就是中美衝突的前沿,2020年7月,中國跟美國彼此在緬甸的大使館更是相互指責了一輪。美國駐緬甸大使GEORGE N. SIBLEY媒體上以<其他地方主權的喪失如何影響緬甸>(How the Erosion of Sovereignty Elsewhere Impacts Myanmar at Home)為題,重批中國人權紀錄破壞緬甸主權、採礦和伐木工程傷害緬甸人民,中國駐緬甸大使館則嚴詞反駁

 

儘管歐巴馬時期解除對緬甸的制裁,重新接納緬甸回到國際社會。但顯然中國在緬甸有更大的影響力,除了經濟上的優勢以外,還有一個關鍵問題是羅興亞的民族問題。

 

羅興亞是緬甸境內的穆斯林少數群體,一直以來處於二等公民的地位,緬甸軍隊對羅興亞的人鎮壓導致有60萬難民逃到孟加拉,緬甸一直不願意給予羅興亞人公民身分,反而指稱他們應該移去孟加拉以外的地方。美國與西方對此的態度是制裁緬甸軍方,並定調為「種族清洗」。而擁有諾貝爾和平獎的翁山蘇姬對此議題的態度在上台之後居然並沒有反轉軍方的作法,令外界大感失望。

 

在這個議題上,中國反倒是採取調解者的作法。《紐約時報》一篇報導中指出,中國外交部長王毅提出調解設想,建議投資港口跟經濟走廊,而且在聯合國阻擋針對這個議題對緬甸的制裁或決議案。翁山蘇姬在2017年接見王毅時,就表示「緬甸珍視中國對若開邦複雜、敏感問題的理解」,軍方可能也對中共在此議題上的支持感到感謝。這顯示羅興亞人問題中國徹底填補美國因為制裁留下的外部勢力真空,從中漁翁得利。

 

由於美國國務院已經定調軍方這次行動為政變,美國很可能制裁軍方,這可能讓美國進一步在緬甸的影響力下滑,讓位給中國。

 

在此當下,拜登政府當下最能做的就是在聯合國測試中國究竟是不是支持政變,透過聯合國安理會的制裁案,端看中國會不會反對。如此拜登倒是可以重拾美國自由世界的領導角色,把緬甸的政變提升到「中國威權模式VS西方民主」的高度,但長期而言,美國如果想要重拾在東南亞孟加拉灣西邊的影響力,單純制裁會讓過去幾年重建的美緬關係悔之一旦,也把緬甸更推向中國,拜登最好還是想出除了制裁以外其他的手段來改變局面。


 

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