執政兩星期，川普以每天發佈一到三個行政命令或者行政備忘（通稱政令）的方式， 到2月3日上任兩星期爲止共頒佈了19個政命，幾乎每個都引起爭議。目前，美國傳媒的注意力主要集中在國内問題上。但不少國内問題，實際上也已牽涉到國際事務。其實，由於美國總統在外交上有很大權力，不像國內事務那樣受掣肘，而其他國家又不會乖乖聽美國的話，長期而言，川普的外交政策對美國和世界造成的衝擊更大。短短兩星期的新政，川普已經打破了一些美國的長期外交傳統。

首先，川普上台未幾即宣佈退出TPP。最近10年，世貿（WTO）多哈回合談判破裂後，國際貿易規則停滯不前，已經不適應全球化時代的要求。於是雙邊貿易協議以及區域化的多邊協議興起。中國作為最大的貿易國，一面積極推動雙邊自由貿易協議（FTA），一邊主導推動太平洋區域的多邊自由貿易協議（RCEP）。為了和中國在制定規則的比賽中取得先手，歐巴馬和多國簽署了跨太平洋夥伴關係（TPP）。它是歐巴馬政府精心構建的太平洋經濟—安全體系，談判時得到民主黨和共和黨議員的共同擁護。它囊括了環太平洋的幾乎所有重要經濟體（最大的例外是中國），在貨貿和服貿的自由度上，無論深度還是廣度都大幅超越WTO，同時又加以嚴格的勞工環保等規則。TPP如果成功，則會形成一個高級的經濟共同組織。而在安全意義上，根據自由主義的經濟關係影響政治關係的理論，組成共同市場後，就能打造進一步的安全體系，成為亞太再平衡戰略的最重要成果。一旦TPP運行後，以後是否接納中國，進可攻退可守：中國若要加入，就必須依照定下來的規則；中國若不加入，正好就讓美國進一步加強這個體系。

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市場是世界經濟的稀缺資源，美國擁有世界最大市場，開放市場是吸引其他國家的最大籌碼（大概除了日本）。對美國來說，固然有經濟上的讓利因素，也有損害本土工業的風險，但由於嚴格的規則保障，特別是知識產權、環境和勞工方面，仍會促進經濟增長約0.5%（但分配不均問題則可能進一步惡化）。到2030年各國（主要是越南）寬限期完結之後，對美國經濟增長促進會更大。對美國來說，在政治上可把其他國家讓渡的主權抓在手，結成同盟關係，這比經濟規則更重要。

川普退出TPP後，在面對自由貿易的質疑時，候任商務部長羅斯認爲：美國不反對自由貿易，但以雙邊條約的方式比多邊條約的方式，更容易實現，對美國也更有利。

第二，美墨關係。美墨邊境建墻是川普在選舉過程中的主打口號，而且強調「墨西哥一定要付賬」。但怎麼讓墨西哥出這份錢還不得而知。川普既然在選舉中誇下海口， 如果墨西哥不出錢就下不了台。但墨西哥總統涅托（Enrique Peña Nieto）嚴詞拒絕。確實，對墨西哥來說，這是一種對國家的侮辱，任誰在台上也不能答應。本來，涅托要訪問美國與川普會面，但川普說墨西哥不肯出錢就別來，墨西哥總統當即就取消了行程。

美墨關係出現陰影
 

川普隨後宣布會對墨西哥商品徵收20%的入境稅，作為建墻費用。但經濟學常識告訴我們，這樣實際上最終是美國（消費者）和墨西哥（生產者）一起承擔了費用，而且如果墨西哥採取報復措施，美國很多州的工作機會也可能流失，受影響最大的州都是在選舉中支持川普的州。後來，川普宣布這只是一個選項，就沒有下文。

據報導，2月1日，川普在與涅托的電話中，曾要求墨西哥「管束自己國民」，不要再向美國走私毒品，如果墨西哥軍隊不幹活，那麼美國可以派軍隊幫助它。這被解讀為要威脅出兵墨西哥。這不禁令人想到了美國以走私毒品罪名，攻入巴拿馬活捉總統諾列加的事。

隨後墨西哥總統否認了這個高度敏感的傳聞，但美國政府沒有闢謠。此事恐怕未必空穴來風。這兩件事放在一起，加上川普要重開北美自由貿易的談判，美墨關係出現陰影。

其實，美墨之間的友好關係對兩國都非常重要。歷史上，美國策動過德克薩斯獨立，侵略過墨西哥，奪得過相當於當時墨西哥一半面積的領土。此後，美國繼續以小霸王的姿態壓制墨西哥，多次干涉墨西哥內政。一戰時候，德國曾經慫恿墨西哥對美國開戰，最後被墨西哥深思熟慮後拒絕。此事是促成美國加入一戰的重要原因。兩國在二戰後，才形成現在的良好關係。墨西哥作為一個可靠友好的鄰居，對美國有很大意義：1）讓美國免除陸地上的威脅，在地緣政治上對比其他大國是極大的優勢；2）墨西哥移民和臨時勞工，為美國提供豐富的勞動力，以從事低薪和季節性的工作；3）墨西哥阻擋了大批中美洲人偷渡進入美國。如果美墨關係不穩，那麼美國也沒有什麼好處。從地緣關係說，如果墨西哥被中國勢力滲透，更是心腹大患。

第三，暫停和拒絕接收難民。歐巴馬政府在2015年作出決定，2016年接收難民的配額從7萬增加到8萬5000名，2017年增加到10萬名。歐巴馬也答應，2016年至少接收1萬名敍利亞難民，實際接收數字是1萬5000名左右。這個數字被川普大肆抨擊。但其實美國的鄰居加拿大，自2015年9月至今就接收大約4萬名敍利亞難民。在2015年開始的難民危機中，歐洲總共接收過百萬難民，德國一國就準備每年接收50萬名。在接收難民的問題上，美國本來就落後於其他西方國家。

想盡辦法禁止穆斯林難民入境

川普引起廣泛爭議的七國禁止入境令，還包括禁止所有難民進入美國120天，也無限期地禁止敍利亞難民入境。根據川普的説法，120天内會給出接收難民的新政策。但根據川普在競選中的宣傳，他將想盡辦法禁止穆斯林難民入境。

美國接收難民是根據《難民地位公約》（Convention Relating to the Status of Refugees，1951）和《有關難民地位的議定書》（Protocol Relating to the Status of Refugees，1967）這兩份國際條約（美國簽署了後者），以及《關於難民和移民的紐約宣言》等各國際協議義務。收容難民也是美國以往一向強調的人權問題的一部分。而且除了道義上的責任之外，美國對敍利亞現在的戰爭狀態也有不可逃避的責任（歐洲、俄羅斯及中國等都有責任）。1月29日，梅克爾打電話提醒川普，接收難民是國際責任。

此外，川普還和澳洲總理騰博爾（Malcolm Turnbull）為移民問題在電話吵翻，爲此還生氣地掛了騰博爾的電話。其實騰博爾在難民問題上的態度和川普有點相似。前總理阿博特答應接收1萬2000名敍利亞難民（比美國承諾的還多），但騰博爾至今只接收2000名。他還把主要從中東過來的1250名難民，暫時安置在馬努斯島和瑙魯兩個難民中心，不讓他們到澳洲（技術上沒有到達澳洲本土，無需遵守公約）。

為解決困境，歐巴馬和澳洲在2016年簽署一項交換難民的協議。美國接收這1250名穆斯林難民，澳洲則接收數千名從中美洲到美國的難民。從人數上說，美國其實還少接收了難民，但是由於接收的是穆斯林難民，川普對這個協議大爲不滿，要取消這個「傻瓜協議」（dumb deal），於是兩個立場反難民的領導人就爲此大吵一番，川普之後聲稱要重新研究這個協議。

川普提出的應對方法是在敍利亞和葉門等地，就地建立「安全區（safe zone）」安置難民。這種構想的思路，與中國和日本等那種給點錢，但不願意承擔接收難民的麻煩完全一致。

此外，川普還威脅大幅度減少給聯合國的資助，以及聲稱要廢除幾個多邊協議。只在最後一刻，暫時沒有簽署總統政令。而川普一直揚言要退出另一個重要的多邊條約《巴黎氣候協議》，看來也是遲早的事。

向現實主義國際關係回歸

現在我們習慣了一套「全球化」的自由主義話語。以此觀之，川普「新政」仿佛不可思議。這和英國脫歐一樣讓人不習慣。但若把目光放在久遠一些的尺度：威爾遜總統提出國聯構想不過是1910年代的事；羅斯福總統提出聯合國不過是1940年代的事；英國加入歐洲不過是1970年代的事；經濟的「全球化」進程，如果以WTO簽訂為標誌，更只有短短20多年。只是經過幾代人的時間，自由主義的國際關係觀已被視為理所當然。

川普新政，並非「反全球化」思潮足以概括，並非把時鐘撥回全球化之前。他顯示了明顯的現實主義傾向：否認共同價值、共同利益，強調「美國優先」，罔故美國的國際責任；貶低多邊條約（multilateral treaty） ，偏好雙邊條約（bilateral）；不惜以「毀約」（美其名曰「重新訂約」）以及違反承諾和長期政策，顛覆國際秩序；在談判問題時，不惜以美國實力行「欺淩」之道（bully）。

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這一切讓我們聞到了更遠的時代的氣息。19世紀到20世紀初期，國際社會就是像川普「新政」一樣運行。從這個意義上說，川普思想應該被定義為一種復古的國際關係思想的回歸（其實川普的反移民政策也可以被視為一種復古）。這種國際關係觀中，全球範圍中處於「無政府狀態」狀態，沒有一個高於主權國家的權威機構；雖然還有一定的國際交往準則，但基本上還是弱肉強食；相處之道取決於國家實力的平衡；國際關係依靠雙邊條約而非多邊條約而打造。

美國不再是海上霸主

多邊條約和雙邊條約的區別在於：雙邊條約單向地有利大國控制小國（通過談判實力不平衡）；而在多邊條約中，大國和小國、大國和大國之間也能互相約束。多邊條約對小國是最有利的；像美國這樣的最大國來說，主導制定規則，打造多邊條約是建立一個「秩序體系」的最好工具，可是也會被規則所束縛；但對於有志逐鹿的次等強國，這種體系卻是約束成分更多。多邊條約強調協作和共同利益，本來也是自由主義的相融洽。在二戰後，隨著自由主義的冒起，多邊條約成爲一個潮流，聯合國和WTO都是標誌。

其實，美國在歷史上是最不喜歡多邊條約的國家之一，認爲多邊條約是對美國的束縛，是對「美國例外」的挑戰。美國喜歡採用更「超然」的做法：參與多邊條約的制定，保持影響力以實現對自己有利的目標；然後再以此為基礎，通過雙邊條約逐一和其他國家繼續談判。以此實現利益最大化。比如在《聯合國海洋法公約》中， 作為海上霸主的美國就是如此，但現在美國已經很難在其他領域做到這點。

川普抛棄多邊條約體系，對美國來説，焉知非福。對美國來說，雙邊條約固然確實可能獲取更多的眼前利益；但放棄多邊條約體系，也就等於放棄了制定全球規則，不再有打造和維持有序的「帝國體系」的慾望，從「世界領袖」的位置走下來。按這樣的路數，美國以後只能扮演「最強的國家」的角色，而不再具有「世界領袖」的能力和威望。

最大的問題還在於此舉與「全球化」的慣性或「現狀」（status quo）對抗，不一定能占優勢。騰出的空間，只會鼓勵此等強國進占。比如，退出TPP之後，除非美國能鼓動更多的國家去逆轉經濟全球化的進程，否則難以阻止如中國這樣的次等強國主導制定商貿多邊條約。若如此，美國在太平洋區域的經濟影響力一定會被中國超越。

所以對川普而言，越多國家「復古」，對他越有利。這就是爲什麽他努力對歐洲國家喊話，支持右翼政治勢力奪權的原因。全球範圍内的主張「反全球化」的國家為「反全球化」而結合在一起，看似很矛盾，但這正是川普要促成的事。在亞洲能否找到這樣的「同盟」還難說。

在達沃斯會議上，中國主席習近平儼然被支持全球化的精英視爲下一個全球化的旗手，一直有恢復「天朝主義」理想的習近平當然心中受落。不過中國的問題是口頭上主張經濟全球化，但實際上還追求重商主義和保護主義，沒有像美國（以前）那樣開放市場；另一方面，不但沒有接受普世價值，反而在思想上越來越封閉，所謂「中國模式」也沒有得到廣泛承認；中國也沒有主導多邊條約的傳統，甚至對多邊條約心懷疑慮。

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但更進一步思考，在美國「不玩」了之後，中國在「世界-1」的圈子裏就是老大，不排除中國出於領導「世界-1」的欲望，要表率得「更像一個領袖」，在一些方面會主動改變，從「口頭」上的「負責任大國」，轉變為「真正負責任的大國」，以適應新角色。

※作者為旅美學者

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