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張娟芬專欄:審檢不分六十年(一)

張娟芬 2017年03月07日 00:02:00
法務部的前身是司法行政部,該隸屬於司法院與行政院曾有不少爭議。(攝影:李隆揆)

法務部的前身是司法行政部,該隸屬於司法院與行政院曾有不少爭議。(攝影:李隆揆)

最近,1999年的全國司改會議常常被提起,但不是清點資產,而是追討負債。清點司法改革國是會議的議題會發現,許多今日陳痾,當年已現病灶,而十八年來,益發潰爛。一個問題拖十八年沒有解決,令人不耐,假如拖個六十年呢?那,就是一個很長、很長的故事了。

 

故事的主角,是「審」與「檢」。「審」是法官,「檢」是檢察官。法官存在已久,但檢察官無論在東方或西方,都是比較晚近的發明。德國在1848年創立了檢察官制度,因為根據法治國原則,審判者與追訴者應該區分為兩種角色、由不同人擔任,以免濫權侵害被告的權利。也就是在審判中將國家權力一分為二,以免侵害人民的權利。這就是「審檢分立」的意思。

 

台灣從1896年開始,在日本統治時期,有了檢察官制度。由1928年的法庭座位配置可見,法官與檢察官一同坐在審判席,被告與辯護人與他們面對面;名目上雖然有審檢之分,但空間上誠實呈現了「審檢一家」的事實,被告面對審檢的聯手追訴,「審—檢—辯」的審判三角還未建立。

 

同一時期的中國也在戰亂中摸索著權力分立要如何實踐。中國自1906年開始有檢察官制度,在法院裡配置有幾名檢察官。但是司法權與行政權始終糾葛不清。1928年的時候,司法審判與司法行政同樣歸司法院管轄,但那是訓政時期以黨領政,所以司法院向中國國民黨負責。1930年代的法院狀紙上,印的是中國國民黨的建築而不是法院。這時候,司法院本身就是最高法院,下設「司法行政部」,管轄高等法院與地方法院。配置於法院的檢察官們也包括在內。但是「司法行政部」在體制上要放在哪裡,歸司法還是歸行政?中國似乎拿不定主意。1932年,司法行政部改放行政院底下,1934年改回司法院,1943年又改到行政院。舉棋不定的原因,就是不想讓司法獨立:「兩次改隸的動機,都是為了使司法更能配合行政(註一)。」

 

1945年二戰結束,國家版圖重劃,台灣脫離日本統治,日本的制度換成了中國的制度。最遲於五○年代開始,司法與行政的糾葛成為政治問題,許多人注意到,高等法院與地方法院隸屬司法行政部,司法行政部又隸屬於行政院,也就是司法審判權竟然由行政權來管理,這樣哪有權力分立?於是1953年,五十一位監察委員集體聲請釋憲,包括陶百川、宋英等國民黨改革派。

 

當時的大法官會議跟後來一樣,很會拖。幾年過去,沒消沒息,陶百川按捺不住,把話講白了:「……政府機關中最會干涉司法或審判的,莫過於行政機關,……為求審判獨立的確保……現代法治國家所以都把法院獨立起來,不讓它再隸屬於行政機關(註二)。」司法行政部放在哪裡,看起來只是政府組織架構的問題,但改革派關切的是司法獨立的問題,尤其是司法不容行政權力的干預。

 

當時最具影響力的《自由中國》,對於司法的監督很強烈,也很堅持。雷震在1957年就說「今日之司法比日據時代還不如」。1958年,台中地檢署檢察官黃向堅起訴南投縣長李國楨等人,結果李國楨無罪,別人都有罪;黃向堅要上訴,首席檢察官延憲諒不許,且說是司法行政部長谷鳳翔的意思。黃向堅哄過監印人員蓋了章,將上訴書直接寄給法院,後來法院認定上訴有效。夏道平在《自由中國》連續四期痛批這種行政干預,用今天的語言說,就是法務部長不應該干涉個案。夏道平點名司法行政部長谷鳳翔應該負責,而且這幾篇文章都是社論,完全代表該報立場,毫不含糊!結果谷鳳翔斷尾求生,把奉命傳話干預的延憲諒撤職(註三),真是狡兔死,走狗烹。

 

1959年雷震在《自由中國》發表〈各級法院應不應該隸屬於司法院〉,題目是問句,但答案當然是:應該!雷震認為審檢一體,檢察官辦案也應該享有獨立空間,所以他理想的司法獨立,是法官與檢察官一起隸屬於司法院,而司法行政部只處理行政事宜,歸屬行政院。

 

雷震在1957年就說「今日之司法比日據時代還不如」。(翻攝自雷震研究中心紀念館)

 

雷震把話說得比陶百川更白,司法獨立就是司法不容行政權力的干預,就是不容國民黨透過行政權力來干預。但他並沒有要審檢分立。他認為依憲法的意思,審檢是不能割裂的,所以他要把審檢一起從國民黨的鷹爪裡搶救出來。

 

《自由中國》砲聲隆隆,而且吾道不孤;雷震1959年11月12日的日記裡提到,「監委陳大榕說,法院應速改隸,政府不該再拖。」這樣大法官就可以打順手球了,於是1960年8月15日做成釋字第86號解釋,認為高等與地方法院應該改隸於司法院。《中國時報》與《聯合報》都寫了社論,都表示肯定,但是當年的政治氣氛與言論尺度本不允許有話直說,異議必然是無比委婉地提出。仔細比較才能發現兩報的不同立場。較保守的《聯合報》認為審檢一體,檢察體系也該視為司法權的一部分,所以主張司法行政部也應該改隸於司法院(註四)。比較自由主義的《中國時報》(當年還叫做《徵信新聞報》)則認為審檢應該徹底分家,不僅司法行政部應該改隸於司法院,而且此後檢察官也不應再掌握司法權,其逮捕、搜索、羈押等司法權能,都應修改(註五)。

 

這解釋公布後半個月,雷震就因為準備組黨而被抓,《自由中國》停刊。雷震被送軍事法庭,蔣介石下令:刑期不可少於十年、覆判不可變更。雷震被判十年。雷震對司法的批評,在「雷震案」上全數應驗:軍法管轄範圍太寬、司法沒有獨立、國民黨透過行政干預司法。

 

反對者入獄了,改革派閉嘴了,於是幾十年過去,改隸一事沒消沒息,司法繼續被行政權干預,繼續被國民黨透過行政權干預。直到1979年,蔣經國就任總統未久,美國與台灣斷交,政治危機隱然成形。蔣經國決定吸納改革力量,提出政治革新,「審檢分隸」便列為司法改革的要項。他任命黃少谷為司法院長,黃少谷是蔣介石留下來的前朝重臣,在國民黨內很有影響力。黃少谷則延攬學界菁英如翁岳生、蔡墩銘、施啟揚等人一同擘畫改革藍圖。當時擔任台北地院法官的楊仁壽在報端投書,對於審檢分隸表示疑慮(註六),一群台大法研所研究生隨即為文反擊,支持審檢分隸。此文作者眾多,近乎連署,名單現在看來十分有趣,他們是:李念祖、黃虹霞、蔡玉玲、李宗德、黃國鐘、林子儀(註七)。

 

現在官方談「審檢分隸」時,都只從蔣經國的政治革新講起(註八),彷彿明君聖主愛民如子,其實長期加害於司法的就是國民黨,而他們過了二十幾年才終於回應各界批評。又將審檢分隸說成是落實釋字第86號解釋(註九),其實大法官被晾在一邊快二十年,等得鬍子都白了。然後政治利益像鐘擺一樣恰好擺回來,於是一群白鬍子老頭就被吃豆腐了。

 

欲知「審檢分隸」後話,請見下回分曉。

 

註一:見《聯合報》1960年8月17日社論,〈解釋後的疑義〉。
註二:轉引自蕭信彬,〈司法獨立二部曲——【自由中國】編輯眼中的司法獨立〉,最後檢視日期2015年9月20日。
註三:黃向堅,〈「奉令不上訴」案記實——以誠謹嚴肅心情說一段司法憾事〉,載於《司法官訓練所五十週年紀念文輯》,司法官訓練所,2005年,頁99-109。轉引自王泰升,〈歷史回顧對檢察法制研究的意義和提示〉,《檢察新論》第一期。另見蕭信彬,〈司法獨立二部曲——【自由中國】編輯眼中的司法獨立〉,最後檢視日期2015年9月20日。《聯合報》2006年6月4日A十二版刊登了延憲諒批示「奉令不上訴」的真跡照片。
注四:《聯合報》社論,〈解釋後的疑義〉,1960年8月17日。
註五:《徵信新聞報》社論,〈司法改制問題〉,1960年8月17日。
註六:〈審檢分隸行得通嗎?〉,《聯合報》二版,1979年3月27日。
註七:〈審檢分隸當然行得通!〉,《聯合報》三版,1979年3月28日。
註八:如台灣高檢署,〈中華民國檢察制度大事記〉,刊於《檢察新論》第2期,頁279-290。
註九:如呂丁旺,《法院組織法論》,2005。

 

 

 

 

 




 

 

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