張佑宗專欄:現在縱橫立法院議場的是柯建銘 不是蘇嘉全

張佑宗 2017年03月31日 07:00:00

柯建銘是民進黨在立法院最大的黨鞭,黨鞭執行政黨主席的決策(美國則是執行議長的決策),因而出現黨鞭權力凌駕同黨國會議長的怪異現象。(資料照片/李昆翰攝)

2013年9月發生的馬王政爭,至今仍持續上演中。3月中台北地檢處依據通訊保障及監察法、個資法與刑法洩密罪起訴馬英九,4月中即將開庭審理。馬英九的支持者大惑不解,為什麼「關說者」(王金平、柯建銘)無罪,「捉賊者」(馬英九)反而有罪呢?隨後,3月28日柯建銘自訴教唆洩密、加重誹謗罪,台北地院合議庭認為「可受公評的公眾事務」判決馬英九無罪。管碧玲認為這個判決如果形成判例,未來真的可以讓政治玩死司法了。

 

我們不能評論還在司法審理中的個案,但必須釐清總統與國會議長之間具有何種權力互動關係?前幾天川普(Donald J. Trump)要求眾議院議長保羅‧雷恩(Paul Ryan)在表決前撤回醫保改革法案(American Health Care Act),剛好提供我們檢證總統與國會議長之間的權力關係。川普可以像過去主持《誰是接班人》(The Apprentice)那樣,對國會議長說出:You Are Fired!不會的,未來他反而要更強化和國會議長的合作關係,否則他要推動的政策很難在國會過關,即使目前共和黨同時掌控參、眾兩院的多數。

 

總統/議長是平行制衡不是上下隸屬

 

不論是總統制或半總統制國家,都具有雙元正當性問題。總統權力來自民意支持,國會權力也來自民意支持,兩者權力正當性基礎是旗鼓相當的。雙方意見不一致(政治僵局)時如何解決?總統制國家的總統必須請求國會議長透過細膩的國會協商來解決僵局,半總統制國家的總統則多了解散國會這個職權。3月23日川普派員與共和黨眾議員召開閉門會議,決定24日上午投票表決,同時對不支持的同黨議員下通牒,若不配合投贊成票就讓歐巴馬醫保繼續保留。然而,隔天在確定共和黨無法掌握能通過法案的票數後,雷恩告訴川普最佳作法是撤回這個法案,川普失望但也只能同意這個決定。

 

美國國會議長的權力來自議員的支持,不是聽命於總統,議長不是總統下屬人員。如果議長違法,只能交由司法機關依法處置。如果怠惰職務,則可透過同黨議員發動罷免。2015年10月前美國國眾議院議長、共和黨眾議員貝納(John Boehner)突然宣布辭職(包括議員職務),主要就是同黨議員指責貝納不夠強硬,30幾位共和黨議員威脅要在眾議院對貝納發動不信任投票,貝納有可能面臨必需拜託民主黨議員支持下才能續任,他只好自行宣布辭職。

 

川普再怎麼強悍,再怎麼不講理,遇到多元民意的國會,仍需要放下身段和國會議員耐心溝通(右方為眾議院議長保羅‧雷恩)。(美聯社)

 

因此,美國總統無法直接要求國會議長下台,除非國會議員配合總統要求,台灣則有點變異。同樣是立法院長與不分區立委,馬英九不能直接點名王金平下台,但如果需要,蔡英文卻可以輕鬆要求蘇嘉全下台。為什麼蔡英文可以做川普、馬英九做不到的事?難道她比較厲害嗎?不,這跟國會的權力結構有關。

 

蘇嘉全的權力已被架空

 

王金平從1999年開始就擔任立法院長,經歷李登輝、陳水扁與馬英九三位總統。透過黨團協商機制,王金平成為立法院最有辦法的利益分配者(broker)。國民黨立委需要他,民進黨立委更需要他。有人提出美國議員不惜耗費國家公孥,為自己或選區謀利,如同「肉桶立法」(pork barrel)。由於議員做此提案時,須與做同一提案的其他議員共同協力使提案通過,這種協力也叫做「滾木材」(log-rolling)。王金平主導的黨團協商機制(黑箱作業),猶如一個法案的屠宰場,不論黨團幹部或是立法委員,都可自由進去割一塊肉,利益均霑有誰沒欠王金平的人情?人情必須要還的。因而馬王政爭時,我們看到國民黨立委故意迴避出席紀律委員會,讓柯建銘關說案不成立不必受到立法院的處份。國民黨如此,更不要說原本應該站在對立立場的民進黨。

 

現在的蘇嘉全就不一樣了,他不是靠自己在立法院累積的實力,而是靠蔡英文的支持才能上台。蘇嘉全何曾不想扮演類似王金平的角色,但一上台就宣布要推動議長中立化,這並不是他道德標準比較高,而是時不我予。民進黨立委與國民黨不同,黨紀處分對立委很有拘束力。凡是被民進黨開除黨籍的人,如同英國的政黨一樣,選民會自動拋棄他,很難再有爬起的機會。黨紀對國民黨立委而言,如美國的政黨一樣,選民只看國會議員的表現不在乎其黨籍,甚至有爭取連任的議員在選前突然更換政黨旗幟照樣當選。

 

我們現在看到縱橫立法院議場的是柯建銘,不是蘇嘉全。柯建銘是民進黨在立法院最大的黨鞭,黨鞭執行政黨主席的決策(美國則是執行議長的決策),出現黨鞭權力凌駕同黨國會議長的怪異現象。國民黨立委除上上電視,偶而召開記者會外,似乎可以忘了「它」的存在。立法院已變成「一言堂」,貫徹總統意志的「表決機器」,時光倒流好像回到過去「萬年國會」的年代,國會全面改選將近30年了,我們國會依舊缺乏自主性與制衡意識。

 

期待立法院發揮分權與制衡功能

 

川普再怎麼強悍,再怎麼不講理,遇到多元民意的國會,仍需要放下身段和國會議員耐心溝通。蔡英文執政以來經歷一例一休、黨產處理條例、婚姻平權、年金制度改革等好幾個重大社會爭議的議題,人民並不滿意政府處理的結果。最謙卑的政府在那裡?最會溝通的政府在那裡?最有效率的政府在那裡?人民力量太渺小,需要立委大人的協助。立法委員對人民負責,不是對政黨領袖負責,不管是藍立委或綠立委,應該好好想想美國國會議員是怎麼扮演好他們的角色。

 

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