黎蝸藤:從黃岩島到賓漢隆起—菲律賓的無奈抉擇

黎蝸藤 2017年04月05日 00:00:00

菲律賓民眾上街抗議總統杜特蒂在面對南海議題時,並沒有和菲律賓人民站在一起,而是靠向中國。(美聯社)

朝鮮半島與南海並稱東亞兩大火藥桶。杜特蒂上台後,南海形勢向有利中國方向發展。踏入3月,雖有中國副總理汪洋訪問菲律賓,但中菲之間的海洋矛盾又有波瀾再起之勢,黃岩島(民主礁)與賓漢隆起的紛爭惹人矚目。

 

黃岩島造島傳聞再起

 

自從2012年中菲黃岩島對峙事件,中國奪得黃岩島的控制權以來,黃岩島一直是中菲領土爭議的焦點。歷史上,中菲對黃岩島的主權理由各有利弊:菲律賓對黃岩島有發現、最先使用、長期(2012年前)實際管轄等有利因素,可是在1997年之前沒有明確主張過黃岩島的主權;而中國則正好相反,在1935年國民黨政府已經通過「地圖開疆」在地圖上把黃岩島划為中國的領土,此後也長期聲稱其主權,可是,中國一直沒有實際管轄。在主權問題上,是中國的「主權意圖」優先,還是菲律賓的「有效控制」優先?最好能通過國際法庭或仲裁庭解決。

 

2012年中國奪取黃岩島,是中共建制以來的第四次在南海擴大其實控領土(1974西沙海戰、1988赤瓜礁海戰、1995美濟礁之爭),也是2002年簽訂《南海各方行爲宣言》以來的第一次。它是近年南海局勢惡化的標志性事件,也是艾奎諾三世提出南海仲裁案的最大原因。南海仲裁案不涉及黃岩島的歸屬,但規定各方漁民都有在黃岩島捕魚的權利,也指出在黃岩島上構建人工島不合法。雖然中國一直不承認南海仲裁案,但有了這個仲裁案為基礎,菲律賓確實在與中國的談判中增添了底氣

 

杜特蒂上台後,在黃岩島上與中國達成不公開的協議。中國不再阻撓菲律賓漁民在黃岩島捕魚,而杜特蒂則在南海問題上息事寧人。但在最關鍵的黃岩島管轄權上的問題,則一直模糊。中國似乎仍控制著黃岩島,但也有菲律賓公務船在黃岩島巡邏的報導。大概這就是雙方的一種默契。

 

對菲律賓來説,如果能保持這種默契,淡化主權歸屬,不失爲一種理想的方案。但對中國來説,在黃岩島上造島才是終極目標。黃岩島的戰略位置極為重要,中國通過占領南沙和西沙的島礁以及打造人工島,已經構建了西沙—永暑礁—美濟礁的「鐵三角」。黃岩島扼守南海東北部的出口,從巴士海峽進入南海的船隻都要經過其附近。如果在黃岩島上建造人工島,打造一個軍事基地,那麼中國在南海的軍事實力將會大增,足以實現阻止美國的反介入/區域拒止(A2/AD)計劃,完全控制南海,把南海打造成為「中國湖」不是夢。

 

對菲律賓來説,在這個距離馬尼拉近在咫尺的地方出現軍事基地是重大安全威脅。對擔心中國控制南海的美日澳等國,也是無法容忍。在無力阻止中國軍事化南沙人工島的情況下,阻止中國在黃岩島造島,就成了各國最後的底線。

 

近一年來,不斷傳出中國要在黃岩島造島的消息,但都沒有可靠信息源頭,中國也沒有真正造島。據菲律賓官員說是「習近平答應過不會在黃岩島造島。」但中國並沒有如此的報導。而據菲律賓國防部長洛倫扎納(Delfin Lorenzana)的説法,是美國畫出紅線阻止了中國造島。具體細節如何,難以肯定。

 

可是在3月13日,中國《海南日報》上刊登了三沙市(西沙、中沙、南沙)市委書記肖傑在中國「兩會」期間的談話,提及「三沙市將在2017年實施海島修復工程,其中包括繼續推進黃岩島環境監測站前期工作。」這是迄今發放出來的最明確的造島信息,頓時引起各界關注。

 

洛倫扎納形容這不可接受,但總統杜特蒂在記者會上的回應卻令菲律賓人洩氣:菲律賓無法阻止中國造島,否則菲律賓明天就會完蛋。這當即引起一直在海域爭端上持民族主義立場的最高法院大法官卡皮奧(Antonio Carpio)的反駁,認為杜特蒂至少應該做五件事:1)提出抗議,聲明菲律賓的立場;2)派出船隻在黃岩島巡邏;3)要求美國根據《美菲互助條約》介入;4)接受美國提出在南海共同巡邏的協議;5)避免任何發言明示或暗示菲律賓放棄對黃岩島的主權。卡皮奧的建議,是艾奎諾三世時代的標準做法。但杜特蒂則反過來指責美國,一開始的時候沒有阻止中國在南海造島。

 

中國發放這個消息在美國國務卿提勒森訪華之前,有向美國宣示南海利益的意圖。奇怪的是,一向在南海問題上表現強硬的美國,在這個消息之後並沒太大公開反應。隨後,提勒森訪華並沒有多談南海問題,美國國務院也低調處理

 

之後,在3月22日的中國外交部新聞發佈會上,中國聲稱「經向中方有關部門瞭解,涉及黃岩島建環境監測站的有關報導有誤,此事子虛烏有。」看來,在閉門會議中,美國也在此問題上反映過關切。這次黃岩島造島看似擱置了,只是中國不斷放出這種風聲,實際上就是不斷試探底線,當國際社會開始習慣時,真正的造島可能已經「擼起袖子幹」了。

 

賓漢隆起的爭議

 

對菲律賓來説,另一個海洋爭議同樣值得注意,即位於菲律賓呂宋島東面菲律賓海的賓漢隆起(Benham Rise),它面積大約 13萬平方公里,屬於菲律賓擁有「主權權利」的海域(見後),相信擁有可觀的天然氣資源。

 

3月9日,菲律賓國防部長洛倫扎納聲稱,中國的海洋科考船在賓漢隆起處活動,時間長達數月,並且在該處停留與反復穿插航行。這引起菲律賓輿論的擔心中國開闢新戰場,從菲律賓東面「蠶食菲律賓的海洋利益」

 

洛倫扎納聲稱以後會要求海軍趕走中國科考船,並說菲律賓外交部已經向中國提出抗議。但總統杜特蒂又為中國圓場,說中國此前知會(We were advised way ahead)過他這件事。可是,菲律賓外交部否認知道杜特蒂與中國有這種協議。此事就成了羅生門。參議員特里蘭尼斯(Senator Antonio Trillanes IV) 則在國會發起動議,要求調查杜特蒂與中國的「交易」。

 

對此,中國外交部發言人3月14日表示:「中方充分尊重菲方對『賓漢隆起』的大陸架權利,不存在挑戰菲方這一權利的問題。但作為一項國際法基本原則,專屬經濟區和大陸架不等於領土;沿海國對大陸架權利的行使,不應妨礙其他國家依據國際法享有的航行自由等權利。」6日又表示:「中方充分尊重菲律賓對『賓漢隆起』的大陸架權利,不存在挑戰菲方相關權利的情況。去年底,中方有關海洋科考船確曾過航菲呂宋島東北部有關海域。中方船隻依據《聯合國海洋法公約》等國際法享有航行自由和無害通過權。所謂中方船隻在『賓漢隆起』海域開展作業或其他活動的說法純屬無稽之談。」

 

中國媒體一直形容,聯合國大陸架界限委員會(Commission on the Limits of the Continental Shelf ,CLCS)確認賓漢隆起是菲律賓的外大陸架,這有誤導之嫌。

 

從菲律賓領海基線算起,絕大部分的賓漢隆起都在領海基線200海里以内。根據《聯合國海洋法公約》,賓漢隆起的絕大部分都屬於菲律賓的專屬經濟區與大陸架。這種主權權利是《公約》默認的,只要沒有其他國家提出爭議,就不需要被專門機構確認。只有賓漢隆起的一小部分,超出了200海里的範圍,但仍在公約規定的可以主張的外大陸架的範圍内(指領海基線200海里以外,但最多延伸到350海里之間的海底)。這部分海底才需要聯合國大陸架界限委員會確認。其標準比大陸架要嚴苛得多:除了要求不超出350海里的極限,還要有地質學數據證明該海底是與200海里以内的海底連續的大陸架。

 

2009年,菲律賓向界限委員會提出外大陸架的申請,包括了賓漢隆起位於200海里以外的部分以及其他幾個相關的隆起。附帶的地圖上清楚地劃出了賓漢隆起以及主張的大陸架界限(圖一,橙色線),這條界線線完全在350海里的極限線(黃色線)之内。2012年,界限委員會接受了菲律賓的申請。這個決定,雖然説明了200海里以内(綠線)的水域與海底屬於菲律賓,但這不是一個確認的過程,因爲這根本不需要委員會去確認;真正需要確認的只是外大陸架界限,即橙色線與綠色線之間的區域。

 

圖一:賓漢隆起絕大部分在菲律賓領海基線200海里以内(綠色)的大陸架上,黃色線是350海里界限,橙色線是菲律賓申請的界限。(自菲律賓2009年提交聯合國的文件/作者提供)

 

菲律賓在這兩條線之内的權力是不同的。在200海里的綠色線之内是菲律賓的專屬經濟區,菲對海底資源與海洋資源(比如漁業)都有專屬權;在橙色線與綠色線之間的外大陸架區域,菲律賓只對海底資源(如石油)有專屬權。與此相關,菲律賓對兩者的管轄權限也不一樣。在200海里之内,菲律賓對海洋生物以及海底資源享有專屬的科研考察的權利,其他國家不得在未獲菲律賓同意之前進行這種活動,菲律賓對這種科學研究享有管理權(第56條)。所以,如果中國的科學考察船在未經菲律賓同意的情況下,進行這種科考活動,則屬於違法。但在外大陸架上,菲律賓則只有海底資源專屬權,但未被賦予在水面上的管理權。因此,有沒有在水上的管理權,是兩者的重大差別。

 

如果按照菲律賓方的描述,中國在賓漢隆起的行爲當然不是無害通過權(無害通過權只對領海而言,經濟專屬區裡是自由航行權,見58條),也不能歸為自由航行。雖然公約規定,其他國家在經濟專屬區有「測量」的權利,但涉及自然資源的科學研究則不屬於測量。因此,這樣的海洋科學研究都受沿岸國管理。中國不諱言船隻是科研考察船。因此,中國有沒有向菲律賓申請並獲得批准,就是這個問題的關鍵。

 

根據菲律賓外交部的説法,中國從2015年開始一直向菲律賓提出申請,但菲律賓一般不答應。菲律賓尚未批准最近的兩次提出的申請。杜特蒂的說法也充滿「語言偽術」,advised可以解釋為通知(informed)的意思,但不意味著自己已經同意。杜特蒂到底有沒有繞過外交部的正常程序,同意了中國的申請,這將會是調查的要點。

 

至於中國爲何對賓漢隆起有興趣尚不明確。它雖然是「隆起」,但水深仍有2000~5000米,不適合造人工島。於是有人認爲它是一個潛在的建造潛艇基地的合適地點。

 

由於菲律賓正在展開對總統杜特蒂的彈劾案,因此菲律賓政壇炒作此事,煽動民族主義,有利彈劾杜特蒂。因此,杜特蒂在這些敏感的領土問題上,也無法太「軟弱」。3月25日起,菲律賓開始派出海軍艦隻,在賓漢隆起巡邏,可能會進一步引起此處海域的緊張。無論如何,賓漢隆起,是既南沙、黃岩島之後的新爭議,是否會進一步發酵,令人關注。

 

對於菲律賓的民族主義者來説,杜特蒂的軟弱態度固然令人不滿,但平心而論,杜特蒂的選擇可能也是無奈之舉。美國在南海的態度還難以捉摸。雖然在川普與提勒森在南海問題上都發表過強硬的説話,但行動上卻是個「侏儒」。川普數次否定了美國軍方提出的南海自由航行計劃,還不如歐巴馬時代。川普政府也沒有表現出積極重建與杜特蒂的關係。美國在亞洲的軍事外交重點,似乎還是在朝鮮半島,南海還「顧不上」。而提勒森在訪問日本時說「歐巴馬時代的轉向亞洲戰略已經結束」,訪問中國時,按照中國「新型大國關係」的内涵去表述中美關係,不由得讓亞洲盟國對美國是否願意繼續在東亞保持影響力,產生懷疑。如果川普不再全力支持菲律賓,菲律賓也確實沒有對抗中國的能力。南海未來幾年的走勢,大概在本周川普與習近平的會面之後,才會開始清晰。

 

※作者為旅美學者

 

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