行政官不是個髒字眼-回應法務部「檢察官的法律定位報告」

李佳玟 2017年04月07日 00:00:00

檢察體系的民主可問責性不是是口號或是標語,也不是把行政官當作髒字眼。(圖片取自司法院YouTube頻道)

檢察官的性質定位從上個世紀開始就爭論不休。檢察官跟法官一樣都是司法官符合直覺,也符合大眾對於檢察官權限行使不受政治干預的期待。但是檢察官是司法官是否符合理論與現實,需要進一步檢討。

 

首先檢驗法務部在司法國是會議中提出關於檢察官定位的說帖。

 

檢察官繼承法官的司法官屬性?

 

法務部說,檢察官之設置是為了破除糾問制度(意思是起訴的人跟審判的人是同一個),把原本法官擁有的偵查與起訴權交給當時新創設的檢察官,檢察官因此具有原本法官所擁有的權限,與法官具有相同的司法屬性。本文不能理解的是,法官之所以放棄偵查起訴,難道不會是因為「積極主動的偵查起訴權力」本質上與「被動中立審判的司法權」不符?如果我們沒有把法官想像成包青天。既然檢察官得到的是與司法權本質不符的權限,為何檢察官可以因為獲得這些權限變成為司法官?

 

從檢察官代表國家追訴犯罪,並在法院確認國家刑罰權存在之後,監督刑罰的執行的角度來看,將檢察官追訴犯罪的權力定位為國家行政權的一部份,因而可以配合國家刑事政策的考量,決定哪一些犯罪應重點追查,那一些犯罪可以不起訴或緩起訴處理,難道不會比較符合其權限的性質?

 

獨立性是司法官的獨有特徵?

 

法務部又說,檢察官身為法治國的守護人,監督警察,也監督法院,避免犯罪嫌疑人受到公權力機關的恣意侵害,也防免法官之審判擅斷。法務部問民眾想要的是什麼樣的檢察官,是絕對服從上命的行政官?還是能獨立行使職權實現公義的司法官?法務部認為檢察官該有那些權限,實施強制處分時是否需要法官保留採令狀原則,則應屬於刑事訴訟法要不要修改的問題,與檢察官定位無關。

 

法務部問了一個好問題,的確沒有人希望檢察官絕對服從上位者的命令。維持檢察權的獨立性,避免政治力入侵,一直是檢察官堅持自己是司法官的重要原因。尤其台灣的檢察體系過去曾被國民黨政府以各種手段干預,因此檢察官對於自己被定位為行政官有非常大的恐懼與戒心。不少人一聽到檢察官是行政官,直覺地與政治干預或關說劃上等號。

 

只是,獨立性並不是司法官獨有的特徵,行政部門也有獨立機關,希望檢察權獨立,希望檢察權的行使可以公正,端看制度如何設計。設計不良,特別是檢察人事之升遷制度的規劃不當,檢察一體的陽光監督機制在現實上無法發揮效果,將檢察官定位為司法官一樣不能保證什麼。

 

檢察官定位為司法官就有對內的獨立性?

 

事實上,支持檢察官為司法官的人,不只對於「檢察官為行政官」危言聳聽,也過度美化檢察官為司法官的獨立性。姑且不說魏揚羈押案或是黃世銘案等事件,讓人看到檢察官定位為司法官,依然不能阻止他們向政客輸誠。即便沒有那些讓人痛心的事情,檢察機關為了統一起訴標準、有效分配檢察資源,以及避免個別檢察官濫權失職,檢察體系採取階層式建構,實行檢察一體原則,上級檢察官對於下級檢察官之檢察事務有指令權,下級檢察官服從上級檢察官指令的義務。甚至當檢察(總)長與檢察官對於案件的處理方式意見不同時,檢察(總)長有權將該案件收取過來親自處理,也可以將該案件移轉於其所指揮監督的其他檢察官處理。

 

除此之外,檢察官若要對個案作出起訴或不起訴的決定,必須得到主任檢察官與檢察長的核可,而後才能對外做出決定。由此來看,檢察官從來都不是對內對外都獨立的司法官,如果加上檢察官的刑事政策使命,檢察官就是行政官,只是為了公正因此有獨立必要的行政官。

 

被過度授權的檢察官

 

檢察官被定位為司法官的一個壞處,就是容易被體制過度信任,過度授權,訴訟地位遠高於審判程序中的另一造當事人,讓刑事程序不公平。早年,檢察官擁有偵查中羈押決定權,也擁有在偵查中決定監聽與搜索的權力,現在這些權限逐漸回歸地位中立的法院,但卻留下好些尾巴,包括在偵查中決定具保與限制住居(包括限制出境)的權力、包括把被告拖去開腸剖腹之身體檢查的權利,包括強制被告接受偵訊,不來就可以自行決定拘提之限制人身自由的權力,也包括檢察官可以直接委任鑑定,被告必須請求法院才能進行。換言之,檢察官該有那些權限,與檢察官定位大有關係。檢察官一旦被定位為行政官,那些看起來理所當然的權力就會顯得非常不適宜。

 

大法官支持檢察官獨立還是支持檢察官為司法官?

 

法務部舉了好幾號我國司法院大法官解釋與法官法第86條的立法理由,支持檢察權為司法權的一環。本文認為,有好幾號大法官解釋(釋字 13號、第325號、729號)與法官法第86條的立法理由,與其說是支持檢察官為司法官,不如說只是中性地強調檢察官的對外獨立性的重要。真的明白將我國檢察官定位為司法機關的,只有釋字392號,「……代表國家從事偵查、訴追、執行之檢察機關,其所行使之職權,目的既亦在達成刑事司法之任務,則在此一範圍內之國家作用,當應屬廣義司法之一。憲法第八條第一項所規定之「司法機關」,自非僅指同法第七十七條規定之司法機關而言,而係包括檢察機關在內之廣義司法機關。」

 

不過法務部也自己承認了,大法官將檢察權定性為廣義的司法權,重點其實也在賦予檢察官獨立的法理基礎,這種作法跟德國法上將律師定位為「自主的司法單元」恐怕是差不多的。德國將律師定位為自主的司法單元,其用意並不真的是認為律師是司法機關,而是透過這種司法單元的描述與定位,期待律師可以相當程度地兼顧公益,不單純只維護被告的利益。同樣的,德國或我國將檢察官定位在廣義的司法權裡,恐怕也是在期待檢察官的職權行使能夠相當程度地像法官審判一樣獨立,守護法律,而不是認真地認為檢察官是一個可以真正司法權-法官等同看待的司法官。

 

民主可問責性的問題

 

以檢察官處理的事務與司法事務息息相關,其偵查的品質、起訴的範圍、論告舉證的積極程度,具體影響司法正義的結果,加上其權限行使也強調獨立性的角度來看,感覺上把檢察官定位為司法官,好像很合理。問題是,過度強調檢察官的司法屬性,以維護其獨立性,卻忽略了檢察官是個積極配合、並具體形成國家刑事政策風貌的機關。號稱法律守護人的檢察官,從來都不是有罪必追,有罪必訴,偵查起訴的時間與人力也會隨著社會需求有所調整(譬如:貪瀆、食安或環境犯罪)。起不起訴,檢察官手上擁有相當的裁量權限,而這些裁量權受到檢察一體的組織體系的指揮與節制。簡單地說,不管在哪個國家,檢察官對於法律的守護都只能選擇性,都只能視當時社會情況及手頭資源,做出大量的裁量。

 

法務部作為檢察體系的主管機關,從過去到現在,積極地為檢察官爭取各式資源,希望擴大檢察官各種權限,包括偵查中羈押閱卷權資料揭露的範圍與方式。法務部長雖然不能直接指揮檢察體系,但卻可以透過人事升遷或是行政監督的方式,確保檢察官能夠實踐國家的刑事政策。如果說,民主國家權責相符原則,是要求任何一個擁有裁量權的機關都可為其裁量權被究責,當檢察官逃到司法官這個身分裡,是否躲避了其應承擔的責任,逃脫了其被檢視的義務?美國的地方檢察官透過定期選舉,讓選民可以檢視其檢察權行使之公正性與效率,台灣或許不適合採行檢察官選舉制度,但是台灣是否應該正視檢察官的行政官屬性,然後具體去談檢察體系的民主可問責性該被如何滿足?以及討論如何設計檢察體系,可以讓其一方面可回應民主可問責性的要求,另一方面可以使其權限行使公正而具有效能?而不是把檢察體系的民主可問責性當作是口號或是標語,也不是把行政官當作髒字眼,卻在司法官的身分裡,埋下政治干預卻逃脫眾人目光的地下污水道。

 

※作者為成功大學法律系教授  

 

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