告別英雄檢察官的時代-回應法務部「檢察官的檢察體系組織檢討報告」

李佳玟 2017年04月11日 00:02:00

法務部應更積極處理地檢署檢察官與高檢署檢察官之間勞逸不均,以及「官越大,權越大,責任卻越輕」的問題。(圖片取自Google Map)

繼受歷史不能決定改革方向

 

歐陸是檢察官制度的起源地,流傳到其他國家之後,各國針對檢察官有不同的定位與設計,譬如美國與日本就將檢察官定位為行政權的一環。台灣過去繼受歐陸的大陸法系,但從二十一世紀初開始,台灣也曾數度引入美日的刑事訴訟制度。近日法務部也有意從日本引入人民檢察審查會,以監督檢察官不起訴或案件簽結。上述事實告訴我們,台灣的刑事訴訟體制「已經是」且「繼續會是」一個參考不同國家制度的綜合體制。

 

因此從法律繼受的角度,說台灣檢察體系組織的改革方向只能跟隨歐陸,首先不符合事實。法務部跳過台灣曾經師法美日的事實,無非想要得到檢察官是司法官的結論。法務部想要維護檢察官之獨立地位的用心可以理解,不過,用繼受歷史鎖定改革方向,並不是正確的改革態度。畢竟,歷史只告訴我們從哪裡來,並沒有限制我們往哪裡去。正確的改革態度是追問我們到底希望台灣有什麼樣的檢察官,什麼樣的檢察體系。

 

本文認為,檢察體系的改革目標應該是讓檢察權的行使公正而具有效能,並讓其權限行使能權責相符。這裡的權責相符,不僅包括檢察體系內部指令下達必須權責相符,也包括個別檢察官起訴或不起訴的裁量權必須受到監督,還包括檢察體系應有義務就其權限行使之公正性與有效性向人民負責(所謂的檢察體系之民主可問責性)。簡單地說,檢察體系組織檢討,必須環繞著幾個概念:公正、有效能、權責相符與民主可問責性。

 

公平與效能之間的緊張關係

 

只是,「公正」、「有效能」、「權責相符」與「民主可問責性」雖然只有幾個字,但是改革要達成上述目標卻是一件困難的事,理由在於上述這幾個目的彼此間其實存在緊張關係。例如:檢察官有罪必偵查追訴,其權限行使最為公平,但是在人力資源有限的情況下,這樣做卻不一定能符合效能。畢竟現實生活的犯罪問題有大有小,工廠排放有毒氣體或是物質到空氣或河流裡,其重要性會高於某甲出於不爽在網路罵某乙87。哪些案件該起訴,哪些案件可以緩起訴,甚至微罪不起訴,都需要裁量。哪些類型的犯罪事件應該組成專案小組,也需要檢察體系,或是法務部長的決定。而裁量與決定涉及到是否合理公平,是否有效能,符合社會價值與利益,就有個別與整體受到監督的必要。

 

民主可問責性與檢察獨立之間的緊張關係

 

再者,倘若要讓檢察首長真能為檢察權的行使負起責任,除了給予其檢察一體下之指揮監督的權力之外,也必須給予其人事任免的權力,如此才能令檢察首長負起政治責任。但是,倘若給予檢察首長太多的權力,可能會干擾檢察權公正行使之目的之達成。因此,要讓檢察權能公正行使,甚至具有效能,檢察權必須具有相當的獨立性,除了個別檢察官必須受到如同法官的身份與薪資的保障,以及採行檢察一體之陽光監督制度之外,在人事晉升或是檢察事務的處理分配上,也必須給予基層檢察官相當的自治權力,檢察官自治是一個幫助檢察權公正行使之其中一種方式。

 

至於檢察權是否必須入憲,才能避免政治力任意干預,或是避免各別立法委員以威脅刪減預算的方式干預個案,本文沒有定見。只是想提醒,檢察體系採取階層式建構,上級檢察官對於下級檢察官之檢察事務有指令權。檢察官手上擁有相當的裁量權限,民主國家權責相符原則,是要求任何一個擁有裁量權的機關都可以被究責。如果依照法務部的意見,增訂中華民國憲法增修條文第五條之一:「檢察官須公正超然,依據法律對外獨立行使職權(第1項)。實任檢察官之身分保障,與實任法官同(第2項)。」是否反而形成對於檢察體系進行民主問責的障礙?未仔細思考這些問題,非常可能為民主國家製造「檢察官治國」的夢靨。

 

此外,即便檢察體系必須就其檢察權行使負責,意即讓檢察體系可被民主問責,但為了維護檢察權行使之公正並有效能,必須節制行政部門以及立法部門對於檢察體系的干預。譬如能對檢察體系進行指揮監督的只有檢察總長,但法務部長作為檢察總長的長官,在檢察體系之權限行使無法配合國家刑事政策時,應有免職檢察總長的權力(但此一權力的行使在台灣的環境下該如何進行,本文沒有定見)。除非個案之偵查追訴已有危害民主憲政或憲法基本價值的情況,否則檢察總長毋須就個案向法務部長做報告,法務部長也毋需就個案向國會報告,檢察總長僅需就檢察權一般性行使是否公正而具有效能一事向法務部長負責,而法務部長就同一事項向國會負責,如此可杜絕政治力介入個案的偵辦。

 

應制定「檢察官法」與「檢察官組織法」

 

上述雖然只是原則性與概念性的討論,但大抵已顯示出檢察官的角色定位與法官的角色定位相差甚多,若不是法務部過度執著於檢察官之司法官定位,擔心不這樣做檢察官獨立性就可能不保,早該率先提出《檢察官法》與《檢察組織法》草案,以提供檢察官與法官類似高度之身份與薪資保障,維護檢察官完成其使命應有的獨立性。進一步地,提供幫助檢察權可公正有效能之應有的資源與協助,設計符合其組織特徵的檢察組織法,並詳細規定檢察官會議與檢察長之間的關係。檢察官應以自己擁有比法官更為積極的權能,促成正義的實踐為榮,不需要委屈自己側身於《法官法》裡,讓自己的地位受到矮化。更不需要讓檢察組織都冠上法院之名,儼然是法院的附隨組織。

 

法務部檢察體系組織改革方案的檢討

 

基於前述所提到的檢察體系組織調整之目標:使檢察權的行使公正、有效能,並能權責相符,具有民主可問責性,本文認為:

 

一、法務部應更積極處理地檢署檢察官與高檢署檢察官之間勞逸不均,以及「官越大,權越大,責任卻越輕」的問題。審判系統的改革固然會連帶牽動檢察組織的變動,但現行體制問題的處理卻不該拖延。法務部說:「檢察組織應對應法院訴訟制度(含上訴門檻)之變革而變更,在審判系統金字塔化之前,應維持現狀」,這樣的處理方式不應該被接受。倘若厚實地方檢察署人力是可預見的發展方向,檢察組織的調整不需要等待審判體系的改變。此外,法務部有義務更具體說明「本部將研議修正相關人事法規,鼓勵有辦案經驗與能力之檢察官留在一審檢察署服務」的內涵是什麼?具體改革時程表是什麼?

 

二、人事改革是檢察權能否公正的根本。已有多篇文章指出,檢察官的人事升遷方式是影響檢察獨立的重要原因,此外,檢察官因為積極升官,也讓偵查經驗無法有效傳承,阻礙偵查品質的提升。然而法務部的改革方案裡只模糊地提到「檢察人事審議制度應朝內部民主化(票選推薦)及外部民主化(聽取外部意見)方向改進,以避免執政者以人事控制個案」,至今也只有看到法務部新聞稿提到法務部長願意放棄地檢署與高檢署主任檢察官的圈選權,以及法務部長在圈選地檢署與高檢署檢察長之前,應聽取現任或曾任司法院人事審議委員會之三名以上專家學者意見。請問法務部:

 

1、對於地檢署檢察官升任高檢署檢察官的方式有何具體的改革方案?

 

2、檢察官大量派駐政風處、行政執行署等行政機關擔任首長,掏空從事犯罪偵查之檢察人力的問題該怎麼解決?檢察官派駐其他機關之後,是否容易跟政治掛勾,回任檢察官之後,反而對檢察體系的風氣有不良的影響?

 

3、當主任檢察官由基層檢察官票選產生之後,檢察長對其所屬之主任檢察官的人事是否有置喙的餘地?如何讓民主可問責性與檢察獨立可以相互協調?

 

4、各地地檢署或高檢署檢察官對於該署檢察長的圈選、指派是否有發言表意的餘地?

 

5、如果檢察官之使命的完成就是透過犯罪的偵查與追訴,法務部長對於檢察長的圈選,如何能確保檢察長有能力帶領檢察官完成檢察官的使命?

 

6、檢察官會議與檢察長之意見若有衝突,應如何解決?

 

7、檢察長對於其所屬檢察官之風紀問題,是否應負責?譬如:檢察官井天博與陳玉珍各自傳出貪瀆問題,其所屬檢察長應負何等責任?

 

三、為了讓檢察人力有效與合理配置,使檢察官有能力兼顧程序正當性與犯罪打擊,本文原則上支持法務部提出「落實檢察官候補及試署制度,依檢察官之等級,據以分工,並以主任檢察官為核心,強化團隊辦案機制,以提昇偵查品質」,與「重大案件在一審檢察署應以協同辦案為原則,由主任檢察官共同具名帶領辦案;特殊重大矚目案件則均為團隊協同辦案,一審應己案己蒞(偵訴合一),俟辦案人力充實後,再逐步推廣至其他案件。」兩個方案,但鑑於各地檢察署人力資源不一,內部氛圍互動不一,建議具體的實踐方式,應交由各地檢察署透過檢察官會議,以決定何為適當的分案方式與人力分配方式。

 

一個好的制度應該應該是讓一個不想當英雄,讓只想好好做事的檢察官可以安心做事。人的品質與良心的確很重要,但健全的檢察體系不能只靠個別檢察官的品質、良心與英雄主義。制度的設計必須能鼓勵好的人出頭,但也必須讓檢察官為其手中的權力擔負應有的責任。就讓我們抓住司改國是會議所開啟的這個機會,建立一套公正、有效能與權責相符的檢察體制,一起告別英雄檢察官的時代,讓每個檢察官都能夠在日常的工作中,成為社會的英雄。

 

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※作者為成功大學法律系教授

 

 

 

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