誰在玩「老把戲」? 從檢改會要檢察官代表退出司改會議談起

林孟皇 2017年05月03日 07:02:00

檢改會強烈要求籌委會說清楚表明司改國是會議決議之效力。(攝影:盧禮賓)

在司改國是會議第三組於2017年4月26日討論檢察官定位、檢察組織改革議題的前夕,該組林鈺雄委員以「定位不明、僭越權限」、「議題超載、委員超限」、「亂放天燈、後患無窮」等三大理由,宣布退出。接著,同組檢察官出身、留德、現為律師的陳重言委員,也在3日後宣布請辭。在第四組考慮於4月28日討論張靜委員所提「檢察官定位」議題時,沈寂多年、於2016年復出的檢察官改革協會(以下簡稱檢改會)也發出新聞稿,強烈要求籌委會:「一、清楚表明司改國是會議決議之效力;二、分組會議應依籌委會最初分配議題討論;三、不得採取密室黑箱方式進行任何形式的會議」、「如籌委會未能善意回應,檢改會將呼籲檢察官代表退出司改國是會議」。

 

為何有這些紛紛擾擾?台灣社會自民主轉型後,為凝聚社會共識解決國內政經問題,已召開過多次的「國是會議」。以蔡英文總統任內為例,才剛完成年金改革國是會議。「國是會議」不是一個常設機構,也沒有法定職權,「諮詢性質」本就是它的天然基因。「國是會議」既然是台灣社會耳熟能詳且已實際運作多起的機制,加上會議正式組成之前,籌備委員會(以下簡稱籌委會)早已對外公布20大項、96個子議題,則各委員本應衡量自身的時間、精力與對國是會議運作模式的認同度,決定是否接受聘任,怎可事後再來質疑「定位不明、僭越權限」、「議題超載、委員超限」?而各組委員或許有另提議題討論的情事,但這畢竟只是分組會議,最後還有總結會議可以收攏、聚焦,「亂放天燈」問題是可以解決的。

 

檢察官出身、留德、現為律師的陳重言委員,宣布請辭司改委員。(攝影:葉信菉)

 

檢改會始終在捍衛檢察官的司法官屬性

 

二位委員的退出與檢改會的「強烈要求」、「呼籲檢察官代表退出司改國是會議」,以筆者身為第三組委員,實際參與會議討論的過程來看,其實都與檢察官定位─是否具備「司法官」屬性有關。事實上,1999年全國司改會議期間,檢改會也曾發表宣言退出司改會議。是以,從某個意義來說,這是在玩司法改革的「老把戲」。而這一切都得從檢改會的成立說起。

 

話說民間司改會於1998年開始推動《法官法》立法活動,因為草案將檢察官排除在外,以陳瑞仁、劉惟宗為首的部分檢察官擔心該草案一旦通過,檢察官將喪失司法官屬性。他們擔心如此不僅檢察官的身分與待遇─攸關檢察官的薪資(司法加給、退養金)─難以獲得保障,而且檢察體系將更容易遭到法務部的控制。但法務部並不關心此事,導致檢察官的集體行動,13名檢察官於1998年5月4日開始組織檢改會,提出四項目標:捍衛檢察官的司法官屬性、建立協同辦案組織、主任檢察官推薦票選制度及基層檢察官評鑑檢察長。 更多檢改會,〈「檢察官改革協會」成立宣言〉,《正義之劍──檢改會十週年紀念專輯上冊》,2008年5月,第79-80頁;朱朝亮,〈從檢察官天職,回首檢改十年〉,檢察新論第1期,2007年1月,第46-47頁。

 

檢改會成立後,陸續推出幾項改革方案:擬訂檢察一體陽光法案,以避免檢察首長干預辦案,確保檢察官辦案的獨立性(法務部在此壓力下,於1998年11月20日頒布《檢察一體制度透明化實施方案》);提出人事法規修訂白皮書大綱,仿效司法院人審會的設計,主張法務部檢察官人事審議委員會(以下簡稱檢審會)法制化、增加票選檢察官代表,並要求檢察長的升遷調動應回歸檢審會;推派代表參與檢審會選舉,並進行主任檢察官票選與檢察長評鑑活動等等。 更多陳鋕銘,〈檢察官改革與檢改團體──檢察官改革協會〉,《正義之劍──檢改會十週年紀念專輯上冊》,第53-61頁。

 

為確保檢察體系的獨立辦案,避免政治勢力的介入,檢改會極力倡議修法,在結合各方力量遊說立法下,於2006年1月13日正式通過《法院組織法》修正案。這次修正通過的重點,包括:第一,增訂第59條之1,設置成員全部具檢察官身分的檢審會,負責檢察官人事審議事宜;第二,增訂第63條之1,設置最高檢察署特偵組,負責重要政治人物貪瀆、選舉舞弊案件的偵辦;第三,增訂第66條第7項至第12項,明定檢察總長應經國會同意並採取任期制。這些改革,被檢改會稱為「十年檢改的里程碑」。而檢改會一方面因為多位成員未能謹守份際、惡形惡狀, 更多 凌博志,〈陳瑞仁內疚麼?〉,自由時報,2016年7月21日。另方面也因為多年倡議的改革法案終於如願以償,以致逐漸淡出舞台、進入「冬眠」狀態。

 

陳瑞仁為主的檢察體系反對在司改會議討論檢察官定位問題。(攝影:李昆翰)

 

檢改會退出1999年全國司改會議

 

台灣社會已舉辦過多次司改會議,其中以1999年全國司改會議對當代台灣司法的走向,最具影響力。該次會議一開始即在民間團體堅持「為避免官方以表決方式操縱會議,籌委會及司改會議官方人士不宜過半」下,而延宕多時。其後,爲了由誰代表司法院及法務部出席的問題,在檢察官及法官中引起紛擾,甚至出現有法官抨擊該次司改會議是「司法院與民間利益團體的結合,假全國司改之名行清算司法之實」;而司法院以指定方式,按「官位」來產生全國司改會議的代表,不僅令基層法官不滿與不平,更被譏爲指定代表是用來確保會議成果的「投票部隊」。 更多陳美彤,〈司改會議淪為「卡位戰」?〉,司法改革雜誌第21期,1999年6月,第50-51頁。

 

檢改會原本積極參與1999年全國司改會議,最後以:主張票選方式產生部分與會代表未獲支持、有人處心積慮以「綁人」與「綁議題」方式為特定司改版本護航為由,宣布退出該次的會議;同時,表示:將結合法官、律師、學者與民間團體,同步監控該次會議的進行。 更多檢改會,〈法律人的最後良心─檢改會退出全國司改會議宣言〉,《正義之劍──檢改會十週年紀念專輯上冊》,第510頁。其後,檢改會結合部分人士成立「司法改革監督陣線」,由林山田擔任總召集人,副召集人有陳志龍、劉惟宗等人,執行長、發言人則分別為林鈺雄、王梅英夫婦,該陣線並批評1999年全國司改會議勾勒的司改藍圖有四大危險與四大盲點。 更多檢改會,〈「司法改革監督陣線」成立宣言─只有一種聲音的司法改革,是最危險的政治豪賭〉,《正義之劍──檢改會十週年紀念專輯上冊》,第511-512頁。從中也可以看出,長期以來林鈺雄教授一直是檢改會的盟友,除了他們都師儀歐陸法系的職權進行主義(法官並非單純的聽訟者,而是必須依職權調查證據)、捍衛檢察官的司法官屬性、反對起訴狀一本主義(起訴時卷證不併送)之外,彼此在許多議題上也常密切合作,例如檢改會即曾委託林鈺雄教授擬定特偵組的企劃書。 更多林鈺雄,〈檢察官特別偵查組企劃書〉,《正義之劍──檢改會十週年紀念專輯上冊》,第704-718頁。

 

坦白說,檢改會主張以票選方式產生部分與會代表,有其正當性;而由「司法改革監督陣線」對1999年全國司改會議勾勒的司改藍圖的批評,以及後來該次會議的主要爭議事項來看,可見檢改會主要反對的,是將刑事訴訟由原本歐陸法系職權進行主義,改採英美法系的當事人進行原則,並且不同意分別制定「檢察官法」與《法官法》。但為了會議的順利召開,該次會議在籌委會人員組成、會議規則與大會結論的形成上,都做了相當程度的妥協。 更多陳傳岳,〈檢驗「全國司法改革會議」之成果〉,新世紀智庫論壇第7期,1999年9月,第54頁。最後,儘管絕大多數代表投票贊成「強化偵查中辯護人之功能」、「人民監督檢察官職權之行使」、「研採起訴卷證不併送制度」、「強化制衡檢察官不起訴之機制」等等涉及檢察權變革的議題,卻因為會議規則賦予四位副主席擁有否決權,以致在法務部長葉金鳳行使否決權的情況下,都未能成為會議結論。

 

檢察體系是《法官法》立法的阻礙之一

 

由前述說明可知,無論是檢改會的成立宗旨,或是檢改會退出1999年全國司改會議,其原因都是為了捍衛檢察官的司法官屬性。而為了確保審判獨立、淘汰不適任法官而研擬的「法官法」草案,雖然它的延宕立法原因很多,但主要癥結也是檢察體系主張準用《法官法》或制定「司法官法」,並不斷的遊說立法,以致《法官法》從草擬到完成立法,時間拖延超過20年。正因為如此,許多不適任法官、檢察官繼續荼毒人民,終於引爆2010年法官、檢察官的集體貪瀆事件,造成司法公信力的空前低落。

 

什麼是「司法官」屬性?一直是個無法明確定義的概念。檢察權的積極、主動,本與司法權的消極、被動性質不同。而且為避免個別檢察官的濫權(不)追訴,必須有檢察一體的適用,檢察官對內並無獨立性可言,這與法官的「審判獨立」完全不符。何況檢察官明確隸屬在法務部轄下,為刑事政策的執行機關,則是否於某特定時期集中檢察資源偵辦國土保育、環保或食安的案件,或毒品防制是採取追訴手段還是替代療法,都必須由為政策成敗負責、接受民意監督的政治部門作成決策,如此檢察體系才能在與偵查起訴有關的事務上進行各種裁量,且能夠權責相符。

 

然而,由於檢察體系一再倡議自己的「司法官」屬性,以致法務部長表面上無法干涉檢察官「獨立」辦案,實際上常可透過人事權影響檢察權的行使,卻沒有課予足夠的責任。這種有權無責的制度設計,一旦遇到政治壓力,很容易讓檢察官淪為政治打手,而政客就拿著「檢察官為司法官」、「檢察獨立」當擋箭牌。這也是檢改會從成立伊始,即開始推動:建立協同辦案組織、主任檢察官推薦票選制度,卻在時隔近20年之後,還在倡議同一訴求─司改國是會議第三組於2017年4月26日的會議中,通過「重大案件在一審檢察署應協同辦案」、「一審主任檢察官之產生,應以檢察官票選推薦為原則」等決議─這說明為明確檢察官職權、確保檢察權職務行使的獨立性,並貫徹審檢分立與權責相符,應制定「檢察署組織法」,同時為檢察官量身定作「檢察官法」。

 

陳瑞仁們在司改國是會議綁人、綁議題

 

由此可知,司法國是會議討論「檢察官定位」問題,根本目的在於希望讓檢察官名實相稱、權責相符。可惜的是,以檢改會陳瑞仁為首的檢察體系,自始即反對將此議題納入討論。在發現阻擋不成之下,即開始「綁人」,極力阻擋許玉秀前大法官、筆者與其他有志於改革檢察體系的學者專家擔任第三組的召集人、委員,但籌委會僅同意將許玉秀改安排到第四組擔任召集人,而改由瞿海源教授擔任第三組的召集人。正因為瞿召集人並非法律人出身,無法以法律專業在議事上調和鼎鼐,加上第三組議題要處理的是百年來始終懸而未決的爭議議題,也埋下後來該組議事效率不彰、衝突對抗不斷的導火線。

 

另外,據了解2017年2月13日籌委會原本已大致決定各分組委員,並將林鈺雄教授安排到第五組,身為法務部司改會議執行長的陳瑞仁卻積極運作,希望將林鈺雄教授安排到第三組,使整個籌委會運作陷入膠著狀態。最後,各方妥協,每組增加一位法律學者的委員,林鈺雄教授得以順利進入第三組;又因為這次會議強調「非法律人過半」,各組遂因此各增加一位非法律人出身的委員。這也是籌委會早已排定自2017年2月20日開始各分組會議,各分組委員卻遲至2月17日晚間才公布的主因。

 

由這樣的背景說明,可知第三組成為媒體記者眼中的「地雷組」、「死亡之組」,媒體爭議新聞不斷、「交戰」雙方屢屢透過媒體搶占話語權,早可預期。果然,2月22日第三組第一次會議時,陳瑞仁一開始即反對其他各組所採行:召開會前會、用電子郵件或Line事先交換意見的作法;而在討論的過程中,為了議事規則(諸如表決票數、主席可否參與表決)、應否大幅刪減議題、前兩個議題(檢察官的法律定位、檢察體系的組織檢討)應列為報告案還是討論案等事宜,更是花了2個多小時,法律人爭執不休,以致始終未決,完全不符合「高效率」,更奢談審議民主。尤其在沒有經過籌委會同意的情況下,林鈺雄委員即提議將蔡英文總統政見中的「採行起訴狀一本主義(卷證不併送)」議題給刪除了。

 

其後第三組召開的各次會議,也始終充滿了火藥味、對抗性。更甚者,林鈺雄委員幾乎在每次會議當日,就會在報章雜誌發表類似〈司改決議會出現半分忠、一分瑩嗎〉(第一次)、〈司改的遊戲規則該不該「死」〉(第二次)、〈司改國是會議該「除魅」了嗎〉(第四次)等文章,則林委員最後的選擇退出,也就勢所必然。因為他既然始終質疑司改國是會議定位、議題太多等事宜,則他繼續留在司改國是會議中,不僅「委屈」、苦了自己,也為難別人。

 

台大法律系教授林鈺雄率先退出司改會議。(攝影:李昆翰)

 

瞿海源為了議事順暢而動怒

 

至於瞿召集人之所以在第四次會議要求陳瑞仁委員撤案,在於第三組各項議案的討論順序,好不容易才排定,而且小組早已決議不在電子郵件中談論類似問題,陳委員卻臨時在電子郵件、會議上提案要求變更議程,瞿召集人為求議事順利,在苦勸不成下,揚言請辭不幹,也在情理之中。而依照筆者的揣測,陳委員臨時提案要求變更議程的根本原因,在於第四組張靜委員也在該組提案討論檢察官定位問題,陳委員擔心第四組捷足先登,才會要求變更議程先討論這議題。這也說明第四組擬排定於4月28日第五次會議討論張靜委員所提「檢察官定位」的議案時,檢改會會發出新聞稿,強烈要求籌委會:「分組會議應依籌委會最初分配議題討論」,否則「將呼籲檢察官代表退出司改國是會議」的原因所在。

 

從各組分工來看,檢察官定位議題明確排在第三組,但各組議題常有互相連動的關係,某組「越線」討論他組議題,本不可免。例如,第三組在討論「法官的多元進用」議題時,雖然筆者在會場上有提醒,但作成的許多決議明顯是屬於第四組「4.1法律人的養成、考選、專業訓練」議題的範圍。而第三組無法在2017年4月26日就檢察官定位議題作成決議或共識,且誠如張靜委員所提:「檢察官的屬性到底是司法官還是行政官,是審檢分流的前提,關係到司法官考試的廢除與否,也關係到法官檢察官是否一同接受職前訓練(培育)」,則第四組就此議題加以討論,無可厚非。

 

這一切告訴我們,民主轉型後一直阻礙台灣司法往前邁進的障礙,很大原因跟檢察官定位、檢察體系的組織改革有關;這次司改國是會議所惹起的種種爭議、風波,主要也與這議題有關。正因為如此,檢察體系的濫權(不)追訴問題不斷,或繼續扮演統治者工具,或成為權力自走砲,沒有受到應有的監督制衡或究責,屢有「檢察官治國」之譏。 更多汪文豪,〈檢察官治國?〉,天下雜誌第378期,2007年8月,第66頁以下;紀淑芳,〈另一種歷史共業—檢察官治國?〉,財訊雜誌第308期,2007年11月,第64-66頁。如果能夠照著1999年全國司改會的多數意見,努力推動「強化偵查中辯護人之功能」、「人民監督檢察官職權之行使」、「強化制衡檢察官不起訴之機制」等制度變革,這10幾年來就不會有這麼多無辜的民眾遭到檢察體系的濫權追訴了。

 

現代公民都該知道也服膺的理念,就是憲政民主國家所有權力都源自人民,政府應當是為公共利益,為保護人民或共同體的安全而設立,而不是為了任何的個人、職業團體或族群的特殊利益。無論掌有的是立法權、行政權還是司法權的人,都是人民的代理人與僕人,始終應對人民負責。是以,身為人民公僕的檢察體系怎可極力抗拒、不讓公眾討論如何建構一個名實相稱、權責相符的檢察體制,而僅一味地考量自身的權益?難道他們是論者所稱:宛如黑幫的「檢察利益集團」? 更多 金恒煒,〈宛如黑幫的檢察體系〉,自由時報,2017年5月2日。

 

2017年司改國是會議不再玩「老把戲」

 

檢改會玩司法改革的「老把戲」,難道這次的司改國是會議也是如此?從陳瑞仁委員一開始即表明:「台灣的民意已被少數團體壟斷了,開會方式只會將台灣導向萬劫不復的民粹治國」而反對召開司法國是會議, 更多陳瑞仁,〈原來,戒嚴時期公務員就是吃國民黨頭路〉,上報,2016年8月14日。到法官、檢察官反對召開或呼籲退出司改國是會議,以及會議開議前全國律師公會為自己推薦的代表未獲遴聘為委員,而高聲反彈等種種情況來看,這或許可說是1999年司改會議的歷史重演。然而,實情果真如此?

 

司法權肩負定分止爭、維持社會秩序的功能,如今卻公信力低落,本身成為爭議之所在;而且證諸過往的憲政經驗顯示,司法院作為獨立機關,要整合協調其他憲政機關共同推動司法改革,根本欠缺充分必要的政治能量,尤其在我國這個所謂的「五權憲政」體制下。憲法不可能因為將司法院設定為獨立機關,就阻止人民透過其他憲政機制去變革有待改革的司法現狀。而有權會商解決憲政機關爭執的總統,正是這個憲政機制的樞紐!司法改革再難、再多阻力,肩負廣大選民深切期盼的總統,沒有逃避的藉口與理由。因此,這次司改國是會議的最大特色之一,就是由總統親自召集,這是過往的類似會議所沒有的。

 

其次,這次會議的另一特色,在於從一開始籌備委員會的組成,到全體101位委員的出線,一再強調、貫徹非法律人的委員應超過半數。非法律人參與的意義,在於司法改革不是法律人的自家事物,如此才能打破法律人的本位思維,從主權者─人民的角度思考,建構一個服膺人權保障、憲政民主的司法體系。尤其當前社會雖然日趨高度專業分工,法律、司法也發展成一門非常專業的學術領域,但司法終究是為人民而存在的,已有越來越多的社會議題透過訴訟的方式進入法院,司法成為社會價值秩序的最終決定者,所為的裁判或決定影響人民權益至深且鉅。由非法律人過半數的委員來審議司改問題,即可打破法律人向來法言法語的論述方式,重新建構司法與社會大眾溝通對話的機制。

 

司改會議要翻轉台灣社會對司法的印記

 

同時,為避免法律人的本位立場,雖然審檢辯學各有10名代表,但審檢辯各僅有5名代表是票選產生,其餘5名委員則是由籌委會推薦,這意味他們所代表的,並不僅是法官、檢察官、律師的意見,而是公共知識份子的聲音。而司法冤案受害者與司法院副院長一同議論司改,凸顯的是掌權者的謙卑與自我覺醒;被害人家屬與加害者的辯護人出現同一個會議場域,則在彰顯理性對話。

 

又受刑人成為司改委員,除了表示台灣社會的包容、願意給予犯錯者改過自新的機會之外,受刑人與其他訴訟參與者的一同獻策,也表示我們重視所有司法機制使用者的意見。至於監獄管理員同列委員之一,其上司卻成為被要求提出檢討報告的人,則申明台灣社會將不再是官本位、官大學問大的社會。

 

再者,這次會議所要討論、處理的,從一開始籌委會公布的20大項、96個子議題,到後來各分組決定增加討論的,總數可能會超過100個議題。這些議題除了是由各機關團體提出之外,也向社會大眾徵集。因此,這次會議不再只是談法官、檢察官、律師、法學界的人事、組織及訴訟制度的變革,而是從源頭去探討刑事政策(如反貪腐法制、重刑化政策、毒品政策)、犯罪預防與管理、司法文書與司法語言、犯罪偵查輔助機關(如警察、調查局、廉政署)、司法科學與鑑定機制,以及下游的獄政、誤判賠償與覆審,甚至是被害犯罪人保護、人民參與司法(不起訴、審判的參與)、弱勢族群在司法中的處遇等等,都予以納入討論,希望一舉翻轉台灣社會對「司法」的印記。

 

另外,這次會議倡議「全民參與的司法改革」,因此始終積極向社會各界徵集意見、請求推薦人選,並要求司法院、法務部等權責機關提出檢討報告、政策說貼。而拜網路科技之賜,總統府一開始即架設專屬的網頁,開放讓社會各界討論,其後籌委會、各小組歷次會議逐字稿的公開,以及各小組會議全程錄影的上網,在在都是彰顯公開、透明、參與。又從籌委會組成到總結會議的完成,預計超過半年以上;加上從分組會議結束,再預留至少一個月時間供社會各界表示意見,也是期望所做的決策能更周延、深思熟慮。同時,以各分組至少各6次會議、可能增開的會議,加計2天由總統親自主持的總結會議,這樣的人力、組織動員能量與討論廣度,顯然不是1999年3天的全國司改會議所能比擬的。

 

與會者應拋開本位、向歷史負責

 

總之,這次司改國是會議由總統親自召集,總算取得政治奧援的基礎;而超過半年、數十場的會議,也擺脫「大拜拜」、「煙火秀」式會議的譏評;至於非法律人過半的委員組成方式,以及採過半數、記名的表決及會議轉播錄影等方式,都是在督促與會者拋開本位、向歷史負責。然而,做成各項會議決策的畢竟是與會委員,而且法律人彼此的人際網絡複雜、人情羈絆不少,又深具社會影響力,則在這個實際上還是法律人「主導」的司改場域中,與會者必須秉持議事準則所提的「理性」、「獨立」、「寬容」來參與討論,才能在這個折衷式、帶有審議民主色彩的會議中獲致豐碩的成果,從而讓這個欠缺法源基礎的會議所做成的各項結論,贏得社會各界的支持並催促立法部門完成立法。

 

作者為台灣高等法院法官、司改國是會議委員

 

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