投書:2758號決議文對台灣參與國際勞工組織的影響

劉黃麗娟  2017年05月31日 00:00:00

目前於ILO的官網中查詢中國會籍的情形,並無任何關於代表權於1971年之後的各種變化。ILO總部。(圖片摘自維基百科)

聯合國之於我們一般人民,大抵的印象是模糊而充滿民族情緒的。我們似乎很難想像從1949年蔣介石政權遷台之後,當時的國民政府其實就不斷面對聯合國的部分會員國(尤以當時的東歐共黨集團國家為最)質疑其代表中國席次的合法性。國民政府與中華人民共和國之間關於「中國」的席次爭戰遂因國際情勢的變化而於1971年出現劇烈變化。國民黨政府終於必須面對聯合國大會承認中華人民共和國代表中國席次合法性的決議,以及該決議對於聯合國所屬專門機構的影響效應。

 

1971年對台灣國際外交是個重大挫折;聯大所通過的第2758號決議文,讓當時的中華民國政府失去於聯合國的中國代表席次,該決議文的內容為:

 

「大會,回顧聯合國憲章的原則,考慮到,恢復中華人民共和國的合法權利對於維護聯合國憲章和聯合國組織根據憲章所必須從事的事業都是必不可少的,承認中華人民共和國政府的代表是中國在聯合國組織的唯一合法代表,中華人民共和國是安全理事會五個常任理事國之一,決定:恢復中華人民共和國的一切權利,承認她的政府的代表為中國在聯合國組織的唯一合法代表並立即把蔣介石的代表從它在聯合國組織及其所屬一切機構中所非法佔據的席位上驅逐出去。」

 

                 1971年10月25日,第1976次全體會議。

 

關於該決議對於台灣的定位已經有諸多論述或主張,本文想討論的是該決議文對於當時中華民國政府於ILO(國際勞工組織)的(中國)代表席次,以及衍伸的國勞公約適用疑義。是否聯大的決議真如中國所言,解決了所有中華民國台灣與聯合國及其專門機構的所有權利與義務?

 

目前於ILO的官網中查詢中國會籍的情形,我們只能看見中國會籍自1919年生效迄今的記載,其中並無任何關於代表權於1971年之後的各種變化。這是因為該組織自詡不涉及政治關係,所以會籍所呈現的是現狀,而非歷史。同理可證的是蘇聯瓦解後的新興獨立國家以及前南斯拉夫集團的國家均只記載其正式獨立後之現況,但我們無法追溯並理解這些國家究竟從何而來。然而,如果我們調閱歷年來中國會籍爭議的相關資料,我們可以很清楚的瞭解中國這個席次自ILO創始會員國迄今(1919-2017)的所有詳細紀錄。藉由還原歷史的方式,才能讓我們從史實與案例比較中找出突破現狀的觀點,進一步研擬務實參與國際勞動事務的策略。

 

聯合國大會第2758號決議文的影響

 

1971年聯合國大會於10月25日以76票贊成、35票反對以及17票棄權的結果,確定中華人民共和國回復(restoration)其合法之代表權,該組織並承認中華人民共和國為代表中國參加聯合國的唯一合法政府,同時該政府亦接替國府之安全理事會常任理事席次。中華人民共和國政府成為唯一合法的中國政府之後,並排除蔣介石政府擁有聯合國以及其所屬專門機構中國席次的合法性。此外,根據1951年聯合國大會第396(V)號關於承認會員國代表性之決議,確認聯合國大會對於會員代表性的相關決定有其代表性,對於聯合國及其專門機構於考量會員代表性之相關問題時將必須尊重聯合國大會之建議 。

 

當時的ILO秘書處為國際勞工局(International Labour Office),局長Mr. C. Wilfred Genks(1970-1973)於接到聯合國秘書長之通知信函後,即必須針對聯合國之中國席次的代表權由中華人民共和國取得合法性之後,對於ILO之中國會籍變化所可能發生的影響,並針對會籍所賦予的義務所引發的迫切問題提請ILO理事會討論。當時亟待釐清與確認的議題包括:(1)中國於ILO理事會的常任席次該如何解決;(2)該年12月4日即將於德黑蘭舉行的第七屆亞洲區會議究竟該由哪一個中國政府出席;(3)未來國勞局長究竟應該和哪一個中國政府進行聯繫。由於該年國勞組織對於中國席次的爭議並未有任何預設結果,因此理事會所召開之會議係因聯合國之中國席次變化後而須臨時增設之議程。

 

會籍爭議的精采辯論

 

ILO理事會針對中國會籍問題於1971年11月16日進行了熱烈討論。查閱該次理事會議記錄檔案,當時出席會議的政、勞、資三方都有豐富的發言。而從這些代表的發言中我們可以論析ILO與台灣政府之間還存有甚麼樣的權利義務?中華民國於1971年以前所批准的公約是否仍然具有效力?未來台灣的勞工及其家庭又該如何持續得到公約的保護?我將政、勞、資三方代表支持與反對中華民國政府代表權的發言,歸納出幾項重要觀點。

 

當時理事會的主席為政府代表Mr. Njotowijono、勞工團體副主席為Mr. Morris、雇主團體副主席為Mr. Bergenstrom,而國民政府代表為鄭寶南(時任聯大代表與日內瓦辦事處主任)。當時ILO的理事會對於中國會籍的主要爭議有三:一者為理事會是否有足夠權限以承認中國人民共和國為中國合法政府,或者此議題應提交明(1972)年6月之國勞大會決議。其次為理事會是否承認中華人民共和國政府之代表地位。如果中華民國政府失去代表性,未來台灣人民將如何持續獲得ILO公約的相關保護?

 

對於中國席次由哪個政府代表的問題,當時勞工團體副主席Mr. Morris認為應考量國勞組織憲章、慣例、與聯合國之關係以及歷史背景與現狀,聯大之決議僅供ILO理事會建議,而且ILO必須經獨立討論後作出其決定。由於理事會必須針對聯合國大會決議盡快回應,因此勞工團體支持國勞局所提供之官方說明,同意盡速回復中華人民共和國政府之合法代表地位,而不應陷於冗長之政治討論。勞工團體也認為儘管這是政治決議,但因為涉及ILO的憲章層次,且該大會的決議所改變的是中國政府的代表權,與ILO會員的許可(admission)或者除籍(expulsion)問題無關,無需提交國勞大會討論。但工會也認知台灣人民與勞工對於持續獲得國勞組織保護需求之事實。

 

雇主團體副主席Mr. Bergenstrom表達支持勞工代表所提之國勞組織應獨立作出自主決定而不必提交國勞大會決議,但雇主團體希望了解中華人民共和國政府是否接受擔任理事會代表?如果答案為肯定,該政府將何時派駐代表出席相關會議?國勞局長是否已經和北京政府進行相關之接觸?其次,中華人民共和國政府是否同意接受國勞組織之憲章所賦予之義務?對於國民政府20餘年來所批准的國勞公約是否持續尊重?未來關於中國政府對於國勞組織的財務貢獻為何?以及,該政府與國勞組織之技術合作持何種態度?

 

當時美國政府代表Mr. Persons表示支持勞、雇副主席關於國勞組織應自主決定會籍爭議,而非直接聽命於聯大決議。但美國認為國勞大會才是國勞組織的最高決定機構,因此理事會無權逕行決定是否接受中國人民共和國政府之合法代表性,估計這是美國希望讓中華民國政府有較長時間因應的緩兵之計。

 

當時中華民國政府代表鄭寶南大使表達對於理事會安排此次之臨時會議表示遺憾,並認為國勞局所提供之聯大文件未盡客觀而有誤導理事會代表之嫌。強調ILO之會籍問題應由該組織之最高權力機構;亦即國勞大會全權處理。同時,遍查國勞組織之憲章未發覺有任何條文支持理事會有權處理會籍爭議;ILO獨特之設計為其三方治理架構,因此儘管中國之勞雇團體並非理事會代表,但應召開聽證並徵詢勞雇團體代表之意見以示公平;鄭大使強調ILO應信守其社會正義及誠信之基本原則,切勿因為中國會籍案而讓組織留下永遠之瑕疵。

 

當時美國勞方代表Mr. Faupl除支持勞雇團體皆強調ILO之獨立性與三方治理的獨特性外,特別關切未來台灣人民將永遠無法參與ILO之運作。基於中國人民及勞工之利益,台灣之工會運動勢必要與國勞組織會員國之工會團體協同合作。誠如ILO官方文件所言,聯大會議之決議及該組織之憲章並未強加該組織服從之義務。因此最公平且合法之處理方式,應為知會中華人民共和國關於代表權之認可,同時允許中華民國政府代表該領土之人民持續保留其會籍。如此之決定一方面既能尊重ILO之普世基本原則,也能讓不滿國民政府將被除籍者無置喙餘地。

 

國勞局長Mr. Genks回復雇主團體副主席Mr. Bergenstrom之提問,我認為意義重大。他表示未曾與中華人民共和國有所接觸,該次理事會亦沒有任何中方代表出席,因此也不知道該國政府之意願。他認為中國席次由中華人民共和國取代後,台灣如何持續得到ILO與相關公約保護皆屬非常重要之問題,但答覆皆已超過他所能完全負責的範圍。關於中國政府代表改變之後所產生之相關影響包括財務貢獻、國勞公約之履行及相關活動參與等,這些問題雖因國勞組織之三方架構而引發問題,但也會發生於聯合國整個相關體系。他認為聯合國大會將必須針對財務貢獻盡速做出決定,屆時將可作為ILO之參考。關於中華民國自1950年以來所承擔之公約義務,他認為聯合國也必須盡可能做出決定。

 

該次的會議辯論持續至下午,最後先針對美國提出應交由國勞大會討論及決議一案進行表決,計有35票反對、10票贊成、2票棄權。其後為針對勞工團體版本進行表決;有35票支持、10票反對、3票棄權,通過勞工版本,並作出接受中華人民共和國政府代表權之決定。

 

儘管形勢比人強如此,但理事會對於中國會籍案所突顯出以下重要觀點:

 

一、基於ILO的普世原則以及組織目標,台灣人民與勞工應如何持續讓ILO了解其勞動人權進展以及延續國勞公約的保障?

 

二、中國如何善盡其會員所賦予之確實履行公約義務?

 

三、聯合國對於國民政府所批准之公約並未如國勞局長所言,試圖找出協商與解決之道,致使台灣人民失去聯合國體系及國勞公約之保護。基於ILO對於全球勞工運動及社會民主有強烈使命,如何讓整個台灣參與國際勞動事務的論述回到基本人權訴求,應是一項有效且務實的策略。

 

四、政、勞、資三方顯然有其自主性,但可惜以當時之政治氛圍,國民政府僅獲得少數政府代表之支持。如今台灣為民主化國家,有加入國際上級工會之勞工與雇主團體應較過去有更多籌碼與能力從事國際勞動事務範圍。並從務實參與及人權角度讓台灣有實質參與ILO之機會。

 

回到今年聯合國以所謂政策介入ILO三方治理架構,以身分證件卡關,阻擋台灣工會代表觀察國勞大會一事。提醒國勞局局長Mr. Ryder正視ILO的獨立性,他該捍衛的不只是全世界工會與雇主代表的參與權利,而是ILO這個百年老店的獨立運作性與三方機制。

 

※作者為國立中正大學勞工關係學系助理教授,台灣石油工會顧問

 

 

 

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