投書:只要好好整合 前瞻軌道就不會變成孑孓館

張勝雄 2017年06月30日 00:02:00

要避免孑孓館的產生,前瞻的都市軌道建設絕不能再重蹈過去「單純運輸工具建設」的覆轍,而必須與都市計畫、大眾運輸導向的都市設計、交通政策、生活型態、產業政策、組織調整等完全整合。(作者提供)

台北市長柯文哲曾直言各縣市的自償率、運量高估,將來前瞻計畫的軌道建設(尤其是地方輕軌)會變成連蚊子也孵不出來的孑孓館。這樣的論點是否正確?其實,柯市長自己也已經為「都市軌道建設能否成功」提出解決的辦法了。柯市長曾自我反省台北捷運發展的三個失敗經驗,包括大眾運輸導向(TOD)的都市建設失敗、商業化失敗、與產業化失敗,並以此提醒中央政府參考。因此,各地方政府若能正視這三個失敗的經驗,並將改善的作法納入未來地方軌道建設方案中,或許就能避免孓孑館的產生了!

 

首先,真正的前瞻思維絕對不能將軌道建設視為單純的運輸工具,而必須與都市發展、交通政策、生活型態、產業能力等完全整合,而地方政府的態度更扮演一個重要的角色。若暫不考慮初期的系統建設成本,我們或許可以用一個簡單的公式來思考說明養得起一套都市軌道系統的基本條件。

 

公共運輸系統的運量多寡與人口、票價、都市發展型態、都市計畫土地使用等息息相關。人口多、活動多,產生的運輸需求自然也多。但這些運輸量能否轉變為大眾運輸的使用量,則須視地方政府的作為而定。例如,訂定的票價如果超過民眾可以支付的水準,必然影響使用的人數;反之,政府(議會)若想討好選民,對票價嚴格管制,或採取低票價策略,此舉雖可提高運量,但對於可能的虧損也必須有補貼的心理準備。

 

地方政府的都市土地使用計畫、容積管制如果不能配合場站開發適時調整,由政府依照大眾運輸導向的理念主導設計,讓場站周邊形成高密度的商業活動或公共出租宅,反而依商業法則任由建商改建成大坪數、經常以小汽車出入的豪宅,場站週邊土地使用型態無法配合使用者的需求,自然也無法創造出足夠的大眾運輸使用量。

 

相關的商業活動與人潮(運量)正是軌道運輸創造業外收入的基礎。(作者提供)

 

另一方面,相關的商業活動與人潮(運量)正是軌道運輸創造業外收入的基礎。從日本、香港的經驗顯示,這些業外收入不僅是軌道建設賴以生存的重要支柱,更是外部效益與都市活力的最佳顯現。當然,在首長(如柯市長)要求捷運商業利益極大化之餘,如何在商業利益與民眾的公共利益間取得合理的平衡也是地方政府與營運廠商的一大考驗。

 

除了票價與都市計畫土地使用管制外,地方政府的整體交通政策有無追求運具間合理管理與平衡發展的決心,更是影響未來軌道建設能否有足夠本業收入(運量×票價)的關鍵。例如,地方政府是否願意執行路邊停車收費?讓私人運具支付合理的成本,以形塑發展公共運輸有利的空間。亦或是持續讓民眾享受免費的午餐!地方政府首長必須有明確的宣示,若還是缺乏發展的重心,想討好所有的用路人,必然注定軌道建設的失敗!

 

即使努力創造運量、本業收入與業外收入,可能仍無法支應日常的營運支出,則政府補貼恐無法避免。此時,地方政府與議會則須仔細思量,究竟願意花多少錢養這個系統?我們有沒有這個能力、財力?討論補貼時,場站周邊土地開發常是地方政府想像的主要收入來源,但開發計畫的可行性、各方權利變換、財務計畫等都涉及許多專業,地方政府是否具備這些能力?而這些外部效益可以透過何種機制回饋運輸系統也是軌道建設發展時需審慎思考的議題。

 

最後,若要系統可以自給自足永續經營,則前述都市軌道建設的營運總收入(包括本業收入、業外收入與政府補貼)至少要大於日常的營運總成本,包括人事、場站、路線車輛維修、電力支出等。如果各都市各自為政,競相使用獨特、專利的系統,不僅增加初期建設的成本與營運風險,營運期間的維修、零件備品的庫存成本皆會同步上漲,而增加總營運成本。如果各都市皆各自設立營運管理公司,而營運系統又未達經濟規模,也徒增人事營運成本。反之,若交通部可以建立統一的系統規範,提高產業自製率,在營運組織上各地方可以拋棄本位主以,重新思考整併,努力降低營運成本,才可能縮減收入與支出間的差異。

 

總之,要避免孑孓館的產生,前瞻的都市軌道建設絕不能再重蹈過去「單純運輸工具建設」的覆轍,而必須與都市計畫、大眾運輸導向的都市設計、交通政策、生活型態、產業政策、組織調整等完全整合,地方政府發展大眾運輸的決心與實際作為更扮演非常重要的角色。各地方政府的心態與能力準備好了嗎?

 

※作者為淡江大學運輸管理學系專任教授

 

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