許玉秀:司法與法務行政的信賴危機

許玉秀 2017年07月27日 10:17:00

司法行政和法務行政是否值得信賴,人事的安排不是唯一但是非常關鍵的指標...它往往暴露掌握權力之人,對於系統內的狀況是否真的足夠了解,而更值得關注的是,會因此暴露掌握權力之人的價值觀,這個價值觀會因此形塑法官和檢察官的文化。(司法院現/前任院長-攝影:葉信菉)

誰製造不信任?

 

所謂不信任司法,一般立即想到是對於法官和檢察官的不信賴。其實司法體系,除了檢察官的檢察系統和法官的審判系統之外,還有司法行政和法務行政系統。

 

司法行政和法務行政系統不能代表個別的法官、檢察官,縱使司法和法務行政官員,也是由法官、檢察官出任。尤其長期身處行政系統的法官、檢察官,頂著法官、檢察官的頭銜,其實是行政官僚的身心靈,要表達對司法的不信賴時,必須有所區分。

法官和檢察官所引起的不信賴,是透過個別案件的決定所造成,但是個案所造成的不信賴,未必全然是檢察官和法官個人的責任。縱使是法官和檢察官個人的工作態度、工作績效有待檢討,這樣的檢察官和法官,也是行政系統故意或過失的人事安排製造出來的。

人事遷調形塑法官和檢察官文化

司法行政和法務行政是否值得信賴,人事的安排不是唯一但是非常關鍵的指標,因為適才適所與否,和勞逸是否不均,是一體兩面,往往暴露掌握權力之人,對於系統內的狀況是否真的足夠了解,而更值得關注的是,會因此暴露掌握權力之人的價值觀,這個價值觀會因此形塑法官和檢察官的文化。

此所以法院人事遷調的審查、檢察系統的人事遷調決議,都牽動內部和外界的神經;此所以主任檢察官的票選、檢察系統一二審輪調制度的調整,從國是會議期間到分組會議之後,不斷被基層檢察官放上媒體討論。

 

而檢察官與法官的淘汰機制,為什麼在民意關注的司法改革項目中名列前茅,也可以在這個脈絡之下理解。因為檢察官與法官的淘汰機制,其實並不是個別檢察官或法官是否受信賴的問題,而是司法行政和法務行政管理風格的問題,甚至是司法行政和法務行政如何形塑司法風氣的問題。

 

鄉愿還是力有未逮?

 

引發輿論連續撻伐一個多月的稅務專業法庭法官專業證照事件,是一個可以拿來討論的好例子。本文就先以司法院的故事為例。

一些外界眼中承辦稅務案件缺乏專業的法官,不是因此被淘汰,反而被正名,多一個專業的身分,這是人人有獎的證明書審查要點,和大約也是人人有獎的人審會決議製造出來的。

其實在獲得證照的法官當中,定然有受外界肯定、專業令人服氣的法官,但是因為司法行政偷懶或鄉愿,不能想出實質審查的方法,用人人有獎的方式處理,使得受肯定的法官因此受到牽累,而那些原本納稅者權利保護法想淘汰的稅務法官,卻反而形同獲得晉身機會,可以永遠躲在稅務專業法庭,此後無風無浪。

 

司法院行政系統的三部曲

 

首先,司法行政系統用違反納稅義務人期待的價值觀和處事態度,處理稅務專業法庭法官證照審查事件。接著一個多月以來,不管民意如何沸騰,完全一聲不吭,沒有一個說法。最近的發展是,7月25日晚上,司改國是會議第四分組開始檢討納稅人保護法既然尚未生效,「司法院核發稅務專業法官證明書審查要點」以及62個法官因而通過審查的決議,應該也尚未生效,並在26日早上決定將在司改國是會議的總結會議,提案針對第八個決議加註補充意見。

 

司法院隨即在26日下午發了新聞稿,表示「司法院核發稅務專業法官證明書審查要點」,並不是根據納稅者權利保護法第18條第4項授權而訂定的職權命令,而是根據行政程序法第159條第2項規定訂定的行政規則,所以不必送立法院審查。而且刻正依納稅者權利保護法第18條第4項規定的授權,研擬「稅務專業法庭設置及專業法官證明書核發辦法」草案中。末了還表示,之所以沒有主動告知國是會議分組會議,已經頒行前述審查要點和通過62位稅務專業法庭法官的人事審議,因為不合體制

 

總是這樣脫身?

 

「司法院核發稅務專業法官證明書審查要點」開宗明義這麼說:一、為因應納稅者權利保護法規定,最高行政法院及高等行政法院應設稅務專業法庭,並由取得司法院核發之稅務專業法官證明書之法官組成之,特訂定本要點。

 

司法院的意思是,這個要點寫的是「因應納稅者權利保護法規定」,不是寫「依據納稅者權利保護法第18條第4項授權」?所以和納稅者權利保護法的規定無關?

這個說法讓人想起第四分組法庭直播決議引起的狂風暴雨。當初司法院非常抱怨,甚至由許院長向召集人轉達不滿,而讓不少法官檢察官朗朗上口的批評之一,是第四分組罔顧司法院在4月28日才要召開法庭直播公聽會,竟然在3月10日就做成決議。但是在4月28日的公聽會,後來稱為學術研討會,當第四分組質疑提出批評意見的劉芳伶副教授,沒有完整研究會議轉播內容、曲解第四分組的決議理由時,呂太郎秘書長站出來圍事的說詞是:4月28日的研討會和司改國是會議無關。

第四分組因為無端受曲解和抨擊,在第六次分組會議,已經收到法官協會代表(雖然含混)的道歉,但是到現在還沒等到司法院的道歉呢!

 

只有行政權很狡詐?

關於行政規則和職權命令的詭辯,讓人想起2015年要了林冠華那條年輕生命的課綱爭議。教育部正好是拿行政程序法第159條第2項當擋箭牌,讓微調課綱的程序,不必受立法院審查。教育部當時主張課綱微調,是非直接對外發生法規範效力的一般、抽象的行政規則。這回司法院想迴避立法院審查,主張稅務專庭法官的證照審查要點,屬於機關內部的事務分配以及人事管理的一般性行政規則。不幸的巧合是,這兩個「非直接對外、規範機關內部事務」的行政規則,都讓外界跳腳痛罵。

即便如此,行政規則真的就不必經過立法院審查嗎?為了對林冠華逝去的生命,表達一點作為大人的歉意,曾經應人本雜誌邀請,寫了一篇非法律人大約讀來很吃力的反課綱法律專題:「違法?違憲?」,其中一段話就是「經過這個案例,目前行政程序法對於行政規則的規範,有必要重新檢討,檢討的基礎就是憲法上的正當法律程序原則。立法院的職權行使法,也有必要考慮對行政規則建立監督程序。」

 

這一段話也適用於稅務專庭法官專業證照的審查要點,如果它真的是行政規則的話。

 

至於司法院說他們才正在研擬「稅務專業法庭設置及專業法官證明書核發辦法」草案而已,這表示挨罵了一個多月的審查要點和人審會通過62個法官的證照審查,原來也只是彩排嗎?

 

目前依照審查要點通過的62個法官,在新辦法通過後就直接換照?那麼將來審判有無組織不合法的問題?

 

司法院說他們才正在研擬「稅務專業法庭設置及專業法官證明書核發辦法」草案而已,這表示挨罵了一個多月的審查要點和人審會通過62個法官的證照審查,原來也只是彩排嗎?(攝影:葉信菉)

 

模糊是非?

 

司改國是會議委員如不主動要資料,司法院不能提供資料,否則不合體制?且不說如果以為稅務專業法官的證照核發辦法是未來式,如何想到主動請求提供還不存在的未來資料?絕大部分的資料,都是因為所設定的議題,而由司法院和法務部主動提供,那麼原來司法院在國是會議期間,竟然一直在「不合體制」地提供資料?

 

這個關於資料的辯駁,又讓人想起第四分組張靜委員請司法院提供資料的一個故事。

3月24日人民參與審判公聽會上,張靜委員希望司法院提供使用現行審判制度的預算資料,以便比較採行陪審制之後,花費是更多還是比較少。會後張靜委員列出14個問題,三個禮拜後,只有一個問題有資料,其餘都是無現成資料可提供。其中有一個問題是101年、102年、103年每年全國各有多少更二審至更十幾審刑事案件?司法院的回覆是:無現有編製之統計資料。

司法院是否因為張靜委員曾經發言惹惱許多檢察官和法官,所以不願意提供資料,不容以小人心揣測。不過最高法院的頻繁發回更審,老早已經到了讓下級審法院咬牙切齒的程度,司法院如果竟然連統計一下更二審以上的刑事案件,都不曾做過,司法院到底如何行政管理?這樣的司法行政,套一句某法官針對稅務法庭法官專業證照事件的疑問:人民不信任司法,不是理所當然的嗎?(司法院長犯下的第一個大錯

 

※作者為前大法官/司改國是會議籌備委員​

 

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