中華民國固有疆域亟待澄清

杜心武 2017年10月20日 07:00:00

理順中華民國的固有疆界的概念,固然有澄清「大陸是否屬於中華民國」疑問之必要,也有澄清「被中共以國際條約劃歸他國的土地,以及中共新獲得的土地,是否屬於中華民國」的必要。(攝影:葉信菉)

閣揆賴清德在立法院備詢時,遭國民黨立委王育敏追問兩岸關係,其中一問是「中華民國領土包括哪些地方?中華民國疆域只有台澎金馬或包含大陸地區?」這個問題不好回答,賴揆與陸委會主任張小月只能模糊以對。這印證了兩岸關係在當前政治環境下的複雜性。其實,中華民國領土「固有疆域」的問題,不僅令實際只統治台澎金馬的台灣尷尬,對中國來説,也未嘗沒有尷尬的地方。

 

中華民國固有疆域説法的最早溯源是1912年的《中華民國臨時約法》,裏面規定:「中華民國領土為二十二行省、內外蒙古、西藏、青海。」但這裡只羅列地區,沒有説明範圍。

 

到了1914年的《中華民國約法》,第三條規定:「中華民國之領土依從前帝國所有之疆域。」於是,中華民國故有疆域,可以視爲滿清滅亡時的領土疆域。雖然滿清並未與鄰國一一劃定國界,不存在公認的疆域,但可用滿清結束前後所主張的疆域定義「固有疆域」的範圍。1923年《曹錕憲法》仍有「中華民國國土依其固有之疆域。國土及其區劃非以法律不得變更之。」

 

在海疆上,台灣與澎湖當時是日本領土,不在「固有疆域」範圍;南海上,中國主張的領土只限於東沙與西沙。在陸疆上主要爭議有:東北段,中國主張整個黑瞎子島(黑龍江與烏蘇里江交界);北段,中國主張「外蒙古」(大致上為蒙古共和國)、唐努烏梁海(現俄羅斯圖瓦共和國);西北段,中國主張整個帕米爾高原與喀喇崑崙山口;西南段,中國主張「藏南地區」(大致為現印度阿魯納恰爾邦);西南緬甸段,中國主張「野人山」與江心坡(大致位於今緬甸克欽邦)。另外香港與九龍是割讓給英國的地區,不屬中國疆域;澳門的法律地位從未明確,勉強可以視爲租借而在中國疆界之內。

 

中國領土一系列的變化

 

1928年,國民黨奪得政權。《五五憲草》規定:「中華民國領土,非經國民大會議决不得變更。」戰後,民國政府在1947年1月1日公佈《中華民國憲法》,第四條有:「中華民國領土,依其固有之疆域,非經國民大會之決議,不得變更之。」

 

戰後初期,中國領土有一系列的變化。首先是此前已經宣布獨立的圖瓦共和國在1944年加入蘇聯,但中華民國未承認其合法性;其次是蒙古公投獨立,1946年1月中國承認;再次是中國在1945年10月「光復」台灣澎湖;再次是中國在1947年10月正式宣布南沙群島屬中國。

 

視乎如何看待《五五憲草》及如何演繹「固有疆域」,以上領土變動的合法性不乏爭議。

 

如果《五五憲草》是有效的,那麽以上變動都沒有經國民大會決議,全部無效。如果《五五憲草》無效,那麽中華民國領土在1947年1月1日前的變動,未必需國民大會決議。

 

但1947憲法所規定「固有之疆域」,是否等同《中華民國約法》與《曹錕憲法》所指的「固有之疆域」?如果等同,那麽以上變動仍然必須依照國民大會決議方可坐實。如果不等同,那麽理論上說,可以認為「固有之疆域」指1947年憲法頒布時的疆域,那麼除了南沙群島變動在1947年1月1日之後外,其他三項均有理由認爲屬合憲。

 

惟中華民國在1953年以蘇聯並未做到「不援助中共」等條件認為蘇聯違約在先,廢除《中蘇友好同盟條約》,不承認蒙古獨立。2002年之前的《兩岸條例》,對「大陸地區」的定義還是「本條例第二條第二款所稱大陸地區,包括中共控制之地區及外蒙古地區」。

 

關於中華民國固有疆域各種說法,其實都無法避免其中因矛盾所產生的尷尬。恐怕只有通過修憲或依憲公投修改疆界,才能解決「固有疆界」的錯位問題。(湯森路透)

 

修改為「中共控制之地區」

 

2002年1月30日,行政院才修改為「指中共控制之地區」。 2012年,陸委會發表新聞稿,認爲已承認蒙古為獨立國家。這默認了「固有之疆域」為1947年之前狀態的說法,而非《中華民國約法》與《曹錕憲法》時所指的「固有之疆域」,雖然這不乏爭議。

 

1947年前,圖瓦共和國已經屬於蘇聯,可以勉強視為「不在固有之疆域內」。但同時,中華民國當時以及後來都從未承認圖瓦屬蘇聯。於是唐努烏梁海在法律上到底是否已被剔除出「固有之疆域」,比(外)蒙古更具爭議。雖然2002年對《兩岸條例》 的修改,可以認為中華民國不再承認圖瓦屬於自己(因為它不屬中共控制之地區),但《兩岸條例》是下位法,對其修改無權取代領土疆界必須由國民大會批准的程序。

 

至於台灣與澎湖,也有人認爲不屬於中華民國憲法的範圍内。這個問題較為複雜,這裡只能略過。

 

1949年,國民黨戰敗遷台。中共建制,中國領土又發生多項變動。重要的有:中朝邊界,中共承認長白山天池的一部分為朝鮮領土;中俄交界,承認唐努烏梁海的主權屬於俄羅斯,黑瞎子島的一半承認屬於俄羅斯;中國與中亞各國、巴基斯坦與阿富汗等國劃界中,中華民國主張的帕米爾高原西部歸於相關國家;中緬交界處,「野人山」與江心坡都屬緬甸,此前中英緬甸劃界條約(1894)規定屬於中國的南坎也劃歸緬甸。在中華民國的法統上,這些地區都在「固有疆界」之内,但在中共的條約中都劃歸外國。

 

香港不在中華民國「固有疆域」之内

 

不用説,台灣的「國民大會」從來沒有決議過這些土地不屬中華民國。這就出現一個尷尬的局面,如果台灣堅持憲法所規定的「固有疆界」,那麽相當一部分的「固有領土」已經被中國大陸所捨棄。這對兩岸交流,台灣與相關國家的交流,都構成嚴重法理障礙。

 

另一方面,香港與九龍原先屬於英國,1997年被返還中國。但根據中華民國憲法,卻不在「固有疆域」之内,地位非常尷尬。嚴格說來,中華民國不承認香港是中國的一部分。有人認為,中華民國一直「視香港為固有疆域」,這與國際條約相違背,不符合國內法與國際法,因此在法律意義上的不成立。

 

有人爭辯,2002年對《兩岸條例》 的修改後規定「大陸指中國控制之地區」,可以同理「合理化」以上的各種不便。但同樣問題是,《兩岸條例》只是一個下位法,無權通過修改下位法而否定憲法程序。

 

又有人認爲,民進黨政府在2005年6月主導通過的第七次憲法增刪條文,其中第四條第五款所陳述的「中華民國領土,依其固有疆域」,可解釋為當時所統轄的台澎金馬、以及南沙群島的太平島、與東沙群島的領域。但這種説法沒有依據,因爲第七次修憲雖然把修改「固有疆域」的最終決定權,從國民大會改爲全民公投,但整個修憲過程都沒有依法提出「領土變更案」,不能自動把修憲視爲領土更改的決議。這裡的「固有疆域」,仍然指1947年的「固有疆域」。

 

先決定要不要修改

 

從以上分析可知,理順中華民國的固有疆界的概念,固然有澄清「大陸是否屬於中華民國」的疑問之必要,也有澄清「被中共以國際條約劃歸他國的土地,以及中共新獲得的土地,是否屬於中華民國」的必要。

 

1993年11月26日,台灣法院頒佈《釋字第328號》,解釋「中華民國領土…固有疆域範圍之界定,為重大之政治問題,不應由行使司法權之釋憲機關予以解釋。」因此,所有的法理分析都只能作為參考。各種說法都無法免去這種矛盾所產生的尷尬。唯一合適的做法,就是通過修憲或依憲公投修改疆界,解決「固有之疆界」的錯位問題。

 

當然這個問題是敏感的,但不排除可以通過兩步走:首先解決是否需要修改的問題,有了共識才考慮如何修改的問題。

 

​※作者為國際關係評論人

 

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