總統在憲政上如何負責?兼談總統有權無責的迷思

許有爲 2017年12月21日 07:00:00

比起一樣是半總統制的法國總統,台灣總統在權限上只能說差強人意,不如法國總統的大權在握。(圖片摘自總統府)

日前,對於勞基法修法爭議,蔡英文總統罕見對於行政院修法主張,宣告他會負最後責任。先不論對於行政院修法版本的爭議,作為留學法國長年專研半總統制憲政體制之法理與運作的人,我們欣喜於蔡總統這一個彰顯憲政價值,以總統作為國家大政方向之決定者,以及勇於對政策負起最後責任之舉措。比起前總統上任前宣稱要做不符合憲法規範的「二線總統」,卻在當選後躲在「二線」以規避責任,另方面又惡解總統職權,直接干涉司法個案的行徑,蔡總統此舉可謂台灣憲政運作上極大之進步。

 

台灣總統真的有權無責嗎

 

然而,蔡總統此舉卻也引來若干藍綠政學人士之譏諷,有人說台灣的總統本來就有權無責,蔡總統要如何負責?有人則說,台灣總統施政犯錯,都是政黨代替總統背黑鍋負責,總統除了罷免去職之外,別無讓他負責之法。有人甚至說,台灣總統除了有權無則外,簡直是「帝王型總統」云云。

 

這一類的說法,乍看之下相當有道理。然而,我們細究一番即可知道,這類說法與台灣一向慣有對於現行「半總統制」(雙首長制)的其他嚴重誤解一樣,長年以來根深蒂固,以至於大家將錯就錯,以黑為白指鹿為馬。站在為未來修憲的制度選擇做一個正確介紹的立場,我們在此謹就此一迷思加以解析,且讓我們經由橫向與縱向的比較,簡要地分析一下美國、法國與台灣總統與台灣各地方首長之究責機制,破除掉這個盤踞在台灣的迷思。

 

責任:法律責任或政治責任?

 

說起對總統的究責唯有罷免使其去職,首先我們要說明的是,一般而言,所謂憲政機關、政治機關、民選官員、議員的「責任」,大制可分為兩種:法律責任與政治責任。以全世界各國的比較而言,大體上總統因為地位崇隆,為表示對這一特殊地位之尊崇,大多數國家之憲法皆對總統設有刑事豁免權之類的人身特權。以台灣為例,目前適用的憲法第五十二條就規定,總統除犯內亂外患罪之外,非經罷免或解職,不受刑法上之追究。然而,總統在其任內若有犯內亂外患以外之罪,是否在其受罷免或卸職後依然可避免刑法之追究?就此一點而言,不管是在半總統制成功運作的起源國法國或台灣,皆認為在總統卸任之後,依然必須負起法律責任,接受刑法上之追究。

 

法律責任誠如上述所言,儘管總統因其地位崇隆,在其任內除犯內亂外患之罪以外,不受刑法之追究,然一旦總統卸任之後,依然必須負起法律責任。然而,總統的政治責任呢?

 

政治責任比較之一:美國總統

 

首先,我們看看世上第一個成功選出民選總統的美國。依據美國憲法與憲政實務運作,總統只有在因犯下叛國罪、受賄或其他「重罪」(high crime,或譯為「對國家之罪」)之嫌疑時,由代表人民的眾議院議員以簡單多數決定是否成立彈劾案。待彈劾案成立之後,再由大法官或副總統或參議院議長主持,代表各州的參議院議員進行審理、投票表決。參議員須以三分之二多數決定,方能確認總統須受彈劾去職。此外,別無對總統究責之手段。

 

美國總統只有在因犯下叛國罪、受賄或其他「重罪」之嫌疑時,由代表人民的眾議院議員以簡單多數決定是否成立彈劾案。(湯森路透)

 

政治責任比較之二:法國總統

 

其次,我們看看同樣是半總統制的法國之相關規定。法國在2007年修憲之前,憲法規定總統除犯叛國罪(haute trahison)之外,不受任何刑事之追訴。在總統有犯下叛國罪的嫌疑時,總統受一個由國會兩院各推舉十二人所組成的「彈劾審判院」(Haute Cour)之審判,經由訂定在彈劾審判院組織法之內的相關程序,由彈劾審判院認定有罪的話,總統即刻去職。

 

法國2007年的修憲,一方面強化總統的刑事豁免權,在憲法第六十七條規定,總統在其任期內,除了因憲法第五十三條第二段所謂的締結條約權或者憲法第六十八條的彈劾審判院相關審查事由之外,別無其他責任。總統在其任期內,不受任何司法或行政機關要求傳喚、作證、提供情資、起訴、審判。

 

法國對於總統去職的更慎重化不僅表現在第六十七條的修訂,第六十八條與新的彈劾審判院組織法則規定,只有當總統(除前條所提簽署國際條約時出賣國家利益等事由之外)「在其職務能力之欠缺,明顯與其職務之行使不能相容者之時」(en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat.),經由國會上下兩院全體議員組成之彈劾審判院內部繁複而慎重的審查程序,以全體三分之二絕對多數決審查通過,方能使總統去職。

 

先進民主國家不會用罷免作為究責手段

 

看完美、法兩國的總統責任,我們可以得到一個結論:那就是在美法這種先進民主國家,總統既然經由全民選出,擁有全國最大的民主正當性,因此在法制上也當對於總統之究責,要有非常審慎而繁複的程序。某一方面來說,這也是對於總統背後所代表的人民主權的一種尊重。同時,我們可以發現,美國僅限於總統在任期內犯下若干重罪如叛國罪、受賄或其他重罪;法國僅限於總統簽署條約時罔顧國家利益,或者欠缺執行其職務之能力時,方能由國會或國會之一院,以三分之二絕對多數通過決議要求去職。無論美、法,完全沒有任何總統需要為其政策負責而去職之硬性規定。

 

台灣總統:除了彈劾外 還要受國會罷免的制衡

 

反過來,我們看看台灣。在台灣,依據憲法增修條文之規定,我們的立法院,除了擁有由二分之一委員提案,三分之二同意成立總統彈劾案,交由大法官審理的彈劾提案權之外,還擁有由立法院四分之一委員提議,三分之二委員通過,交由全民複決的總統罷免提案權。除了要面對國會可以不附帶任何理由的罷免提案權之外,我們的大法官解釋,對於總統的刑事豁免權界定,相較法國,也相對苛刻許多。

 

台灣總統必須面對國會可以不附帶任何理由的罷免提案權。(攝影:李隆揆)

 

所以,一樣是總統,美國總統只會因為在其任期內受賄或犯下嚴重罪行被國會彈劾而去職。法國總統只會因審查國際條約有出賣國家利益之嫌,或不能視事而被國會審查去職。相對的台灣總統除了有受到國會空泛不附帶任何條件的彈劾發動權威脅之外,憲法竟還授權國會可以不附帶任何理由,對總統提出罷免案!

 

如果總統是「帝王」 縣市長大概就是「太上皇」、「太后」

 

如果說,橫向的比較還不夠的話,我們看看縱向的比較。台灣自有地方自治以來,地方自治體制向來採用首長制。也就是說,在台灣各直轄市各縣市,我們的地方自治體制一向是如中央憲政體制一樣,給予人民兩種選票,一張選舉地方首長,一張選舉地方議會議員。跟總統不一樣的是,地方首長擁有憲法與法律上的所賦予的權力同時,除了人民連署行使罷免權,或者由監察院之彈劾通過,移送公務人員懲戒會最重可停止其職務之外,別無其他來自議會的究責機制。如果說立法院可以對總統不附帶任何理由就提出罷免,我們的總統是「有權無責」的「帝王型總統」,那麼地方議會對之沒有任何罷免權限的地方首長是否變成「太上皇市長」、「太后縣長」?!

 

法國總統與台灣總統的權力簡要比較

 

看完究責的比較之後,我們再簡要比較一下台灣與法國總統之大致權限的比較。首先,台灣與法國的憲政體制,大致上來說一樣屬於半總統制。也就是說,台灣與法國,都有一個由行政院長直接率領的政府,向國會(的某一院)負責,在這之上,有一位經由全民直選產生的總統,身負若干憲法上重要之權力。台灣與法國總統的權限相比,我們的總統少了什麼權限?

 

在法國,總統由全民直選產生,可以決定國家大政走向,直接任免總理(行政院長),與總理共同組織內閣。此外,總統向來在每週三主持部長會議決定施政方針,再由總理(行政院長)在週四主持內閣會議,決定前一日總統主持的部長會議上確立的大政方針之具體施政措施與細節。

 

除了此類與統治運作相關權限之外,總統還擁有廣泛的法案、行政命令簽署權和條約批准權。過去一向將總統的行政命令法案簽署權視為虛權,但是在第五共和民選總統的民主正當性背景的運作下,行政命令簽署權已經被視為另一種法案審查權。最出名的案例就是密特朗總統在他與席哈克總理的第一次共治期間(1986~1988),面對席哈克總理要以一紙行政立法將國營電視台民營化,密特朗總統以該行政立法有引進外資,高度違反國家獨立之虞為由,拒絕簽署。

 

此外,總統還擁有主動,不附帶任何條件的國會下議院解散權和公民投票提案權,以及相當充裕的緊急命令權。最讓習於古典權力分立論的人士大吃一驚的,還有總統在憲法上的仲裁權。依照該仲裁權,總統有義務要維持憲政運作之順暢與不墜,因此,有權對於行政、立法甚至司法等三權之齟齬、憲政上運作的不順暢進行調解仲裁。

 

我們回過頭來看看台灣總統在憲法上的權限。首先,台灣總統從總統直選之前,大多數時期就是國家大政方針之決定者,在1997修憲引進法國第五共和半總統制憲政體制之若干機制後,更是國家大政方針制度上的決定者,這一點與法國類似。台灣的總統可以自行主動任命行政院長,也與法國相類似。然而,除此之外,台灣總統無論在其他的人事權(包括總統府內自由任命的政務人員),或者類似法國主持部長會議的施政平台,甚至主動的國會解散權,無條件的公民投票提案權,我們與法國相較,顯得不夠充裕或根本付之闕如。

 

一樣是半總統制(雙首長制) 台灣總統比之法國總統是「有責無權」

 

從上述的簡短比較我們可以得知,比之一樣是半總統制的法國總統,台灣總統在權限上只能說差強人意,不如法國總統的大權在握。在究責方面,美國總統除了犯下若干罪責須負法律上的責任受彈劾去職之外,不需負任何政治責任。在法國,彈劾審判院的職權,很清楚定義為「司法性」的,只有當總統不能視事,才能經過縝密的程序以國會兩院組成的彈劾審判院三分之二多數令其去職。在台灣,總統不僅在司法上必須受到彈劾權之制衡外,政治上還有國會不須附帶任何理由的罷免權可以制衡。比較之下,我們不禁要問,若干放言台灣總統有權無責的政治人士,到底是因為無知於外國比較憲政制度的設計法理,還是因為有其他的政治目的誤導視聽,以至於罔顧事實,大放謬誤看法?!

 

法國總統還擁有主動,不附帶任何條件的國會下議院解散權和公民投票提案權,以及相當充裕的緊急命令權。(湯森路透)

 

兩蔣統治時期的數十年,總統以間接民選,還是由不具有民主正當性的老代表選出之身,習於以戒嚴體制溫存毫無節制的權力。以至於過去時有總統有權無責之批判。此乃自然之現象。

 

然而,在台灣已然民主化,戒嚴體制結束,國會全面改選,總統也經由全民直選,法制設計上,我們比之美法兩國,對於總統地位之保障如此粗疏,民選總統所擁有的權限還不如外國民選總統應有體現主權在民之相應權限,竟還有人批評台灣的總統制度上有權無責!

 

迷信罷免權:五權憲法黨國教育的遺毒

 

在半總統制的民主正當性與究責設計上,總統因循總統制之原理,由全民直選產生,直接向人民負責。相對於擁有直接民意加持的總統,只擁有間接民意支持的總理(行政院長),依據憲法向國會負責,同時,也依據半總統制之法理,向總統負責。在美國或者法國,從無要求總統為其政策負責而辭職的說法。事實上,在美國或法國這類民主先進國家,幾無以罷免權作為對民選官員、憲政機關究責之說法。

 

台灣長年以來受到黨國體制的扭曲教育影響至鉅,到現在為止,不論藍綠陣營,不論大小黨派,都還有許多人認為罷免權是民主憲政中不可少的究責機制。攻擊總統有權無責的人士中,有人為了推銷議會主導的內閣制,居然昧於事實,為文說道內閣制或半總統制(雙首長制),國會擁有倒閣權,總理(行政院長)擁有國會解散權,這才是權責相符的合理體制等等歪理。

 

事實上,每一套憲政體制都有他和於憲政法理的部分。總統制有總統制的法理,內閣制有內閣制的法理,半總統制(雙首長制)有半總統制的法理。內閣制的核心定義在於政府向國會負責,所以總理(行政院長)也不一定擁有國會解散權。半總統制(雙首長制)更是以總統為憲政重心,多無讓總理(行政院長)擁有國會解散權之設計,而是讓總統擁有國會解散權。鼓吹內閣制人士如此曲解外國比較法制,實在令人懷疑這到底是出於無知,還是有意的誤導?

 

民主國家的究責:定期改選、定期接受選民檢驗

 

另外,罷免權之不合於民主憲政法理,學界許多老一輩的老師,如自由派憲法學政治學者薩孟武、劉慶瑞等教授,已經說得很清楚,不再復述。民主先進國家如美國、法國,在憲政實務運作上或法理上,都明白拒斥罷免權的設置或運作。在美國或法國,所謂政治人物政治責任的究責,就展現在定期改選,定期驗收人民的政治回饋之上。某個方面來說,這也是告訴人民,要珍惜手上的一票,不要隨便出賣,不要隨一時之興起胡亂投票胡亂選擇。台灣到現在,不分藍綠陣營,不分在朝在野,都還有人迷信罷免權之運用,只能說這大概是黨國教育遺毒的另一種展現吧?!

 

民主原則:民意授權越大越直接 權力就該越大

 

在蔡總統因為此次勞基法修法爭議,向人民展現負責的施政態度,此事無論從再度確立總統與行政院長在憲政上之秩序、憲政運作上的分工,都有令人欣喜之意義。無奈的是,若干人士想當然耳不做冷靜分析的隨意批評,甚至導引風向,不斷要將台灣憲政朝向不符合民主憲政法理的方向操作,意圖讓擁有全國最大民主正當性的總統逐步縮減權限淪為虛權,相對的沒有那麼大民主正當性的行政院長或國會各個黨團、議員,要逐步擴權最終成為內閣制。

 

我們只能再次語重心長地呼籲,憲政體制不是積木玩具,也不是變形金剛,不能胡亂拼湊胡亂解釋。每一套憲政體制都有它背後的法理與原則,優點與缺點,要在現有小步改革拼拼湊湊而來的殘缺半總統制基礎上有比較好的憲政運作,以及未來得到可長可久的修憲方案,都有待我們虛心學習。其次,所有的批評與提案,最好都能基於深入的研究,避免道聽途說,標準不一的亂湊。說到這裡,突然想起,年來或過去綠色執政八年間批評台灣總統有權無責的政學界人士,似乎少有對前總統躲在二線,卻將手伸進司法個案予以干涉的事件,批評過總統有權無責!

 

※作者為法國巴黎第一大學公法學博士候選人

關鍵字: 修憲 半總統制

 

 

【上報徵稿】

 

上報歡迎各界投書,來稿請寄至editor@upmedia.mg,並請附上真實姓名、聯絡方式與職業身分簡介。

 

一起加入上報Telegram,新聞不漏接!@Telegram


回頂端