黎蝸藤專欄:川普《國家安全策略》來真的 中國會很頭痛

黎蝸藤 2017年12月20日 00:00:00

如果川普全年最後一篇重要演講,是美國以後數年認真執行的計劃,中國將非常頭疼。(湯森路透)

12月18日下午兩點,川普在白宮作了《國家安全策略》報告的演講。一週前,國家安全顧問麥克馬斯特已經爲此預熱,被中文媒體炒作為「針對中國」,特別是麥克馬斯特形容中國是「修正主義」(revisionist powers)更引起中國媒體的憤怒。

 

川普演講中的要點其實都散見在他的推特、演説與訪問中,並無太大新意。但作爲全年最後一篇重要演講,它還是系統又簡明而要地總結了「川普的世界觀」。川普上來就問了「三個嚴肅的哲學問題」:(美國)以前怎麽樣,現在怎麽了,以後怎麽辦。

 

前兩個問題大都是對以往政府的指責與對自己成就的吹噓。最值得重視的當然還是第三個問題,美國以後怎麽辦。

 

川普提出了美國國家安全的四大基石(pillars):邊界安全;經濟繁榮;軍事強大;保持影響力。演講中,川普一改他平時隨心所欲與誇大其詞的風格,語氣謹慎而緩和。光聼報告,可能難以感受太多「針對中國」的意思。

 

但要真正理解美國新國安戰略,還必須認真分析白宮同時發放出來的56頁報告的文本,裏面的用詞與語氣嚴厲得多,而且相當多的地方有別於川普的説法,尤其是對中國與俄羅斯好感,與對盟友的貶斥,更看不到一絲「Javanka」(川普的女兒Ivanka與女婿Jared的合稱)主張的自由派政策的痕跡,反而與巴農近日在日本的演説高度吻合。可以說,美國新國安報告,與其説是「川普主義」,還不如說是「巴農主義」的體現。

 

這篇報告中一上來就描繪,美國面臨的是一個充滿競爭的世界(a competitive world)。中國與俄羅斯都在「挑戰」(Challenge)美國的權力、影響與利益,還試圖「侵蝕」(erode)美國的國家安全與繁榮。她們「決定」(determine)把經濟變得更不自由與更不公平、增加她們的武力、利用對信息與數據的控制,壓制她們的社會與擴張她們的影響力。這句話語氣非常重,特別是「挑戰」、「侵蝕」與「決定」這三個詞。而在小布希與歐巴馬時代通常擺在最前頭的伊斯蘭恐怖主義、伊朗與北韓等「傳統敵人,都被放在了第二位。

 

而作爲對比,在2015年報告中,美國還是一片好感覺,開頭第一句就是「今天,美國越來越強大,越來越處於更好的位置,以抓住新世紀的機會、以及在面對世界不安全的風險前捍衛我們的利益」。然後通篇用的字眼都是「領導」(lead)。

 

報告繼續說:因應面臨這樣的競爭,美國需要「重新思考「自己在過去二十年的政策,那些政策認爲美國與競爭者的互動以及吸納他們進入國際體系,將會把他們變爲友善與值得信賴的夥伴。現在證明這些假設幾乎全錯。因爲「對手」(特指中國與俄羅斯)利用宣傳(propaganda)與其他方式,試圖貶低民主、推進反西方的觀點、散播錯誤的信息,以分裂我們自己、我們的盟友以及我們的夥伴。

 

報告把歐巴馬時代一度定義為戰略性夥伴的中國,重新定義為「對手」。這聽上去比「敵人」還是好不少,但注意到,即便報告沿用「競爭對手」的定位,卻強調「競爭不總是意味著敵意,也不必然走向衝突」。這似乎是否定敵意與衝突,但放在以前,類似的表達會是「競爭不意味著敵意,不意味著衝突」。這裡加上「不總是」、「不必然」的提法,已經把「競爭對手」上升到「准敵人」的層次了。

 

在討論一番「美國人民至上」的大原則之後,報告進入了具體的政策論述。

 

美國新國安報告,與其説是「川普主義」,還不如說是「巴農主義」的體現。(白宮前首席策士巴農/湯森路透)

 

首先,國家安全就是邊界安全。

 

川普演説中的邊界安全主要有三個方面。第一是真實的邊界,包括在墨西哥邊境起牆,阻止南面的非法移民湧入,以及在各個邊防關口阻止極端伊斯蘭恐怖分子湧入。

 

第二是控制合法移民。川普取消了抽籤移民;暫停了穆斯林難民;為每年接收難民重新確定了5萬上限;縮緊了工作簽證,從而也減少了通過留學或工作移民美國的機會;最近又呼籲取消非直系親屬移民。

 

第三是網絡與社交媒體上的邊境。川普誓言要在網絡社群上與伊斯蘭極端主義鬥爭。在報告中,尤其強調加強網絡基建,以及快速地讓在網絡上有惡意行爲的國家承擔「代價不菲」的後果。網絡安全的意義最引人矚目是這句話:「互聯網是美國的發明,它需要體現我們的價值觀,因爲它繼續改變所有國家與所有世代的未來。」

 

在報告中的這個章節,除了加上討論對抗大殺器(核武器化學武器與生物武器)等外,與演説沒有太大分別。

 

其次,國家安全就是經濟安全。

 

小布希與歐巴馬都強調經濟繁榮對美國安全的重要性:只有美國經濟繼續強大,美國的國際地位才能繼續強大。但他們看來,全球化才是保證美國經濟繁榮的最佳手段。無論川普還是巴農都是反全球化人士,與前幾任的見解自然南轅北轍。

 

經濟策略還是以往那幾個:減稅、去調控、注重基建、能源自給、「公平貿易」、科技與創新等,報告的看點仍然在細節上。

 

報告強調會「區分經濟上的競爭對手,一類是遵從公平與自由市場原則的,一類是幾乎沒有遵從這些原則的」。前者(報告稱之爲like-minded countries)即使與美國有貿易不平衡,美國也認爲是「健康」的。後者,明顯是指最近被美國不承認「市場化經濟地位」的中國,美國會動用各種合適的手段應對。這種劃分,把日本、韓國、德國等自由市場國家,與中國等國家區別開來。

 

這種區分不見於川普平時的演説中,卻在最近巴農一再呼籲盟國聯合起來對抗中國的演説中反復出現。

 

報告同時重申,美國將追求雙邊貿易與投資協議,保證這些協議是「互相公平」的,這意味著WTO等多邊國際貿易組織的規則,將會被美國放在次位。

 

再次,軍事強大才能國家安全。

 

在歐巴馬時代,軍事章節的論述無不先强調理想主義架構下的國際責任與共同價值(common values)。但這個報告的軍事章節,從一開始就把現實主義「赤裸裸」地展示開來:「在歷史上從未間斷的中心議題,就是(國家間)權力的競爭」(A central continuity in history is the contest for power. )

 

報告把軍事威脅分爲三類:「修正主義的強權」(中國與俄羅斯)、流氓國家(伊朗與朝鮮)、恐怖主義。它再次強調了中國與俄羅斯的威脅:中國與俄羅斯想把世界塑造成與美國價值與利益對立的樣子。中國「希望取代美國在印太地區的地位,推行自己以國家力量驅動的經濟模式,按照自己的喜好重建區域體系」。而俄羅斯則是「希望重回大國地位以及建立在其疆域附近的全球影響力。」雖然報告承認與兩國在一些方面不無可以合作之處,但總體的對抗是難以避免的。

 

報告總結了美國從1990年起的幾個失誤,包括對美國戰略成功過於自滿,大幅度降低部隊規模;軍事科技發展僵化,沒有跟上時代;迷信軍事技術的提高可以彌補數量上的不足。而敵方(adversaries)則即發展了高科技、高精度、低成本的武器,也採用了包括政治戰、經濟戰在内的游走於國際法邊緣的「超限戰」,讓美國處於劣勢。

 

報告除了強調增加軍費(2018年撥款7000億美元,比2017年增加10.5%,增幅為近年來之最),引人注意的是強調了重整核武裝備。

 

川普訪歐時拒絕明確承諾對北約盟國的防衛義務,報告的「區域戰略篇」則毫不含糊地强調美國堅定地承諾(firmly commit)此義務。川普念念不忘强調盟國要多付錢(甚至不惜威脅不防衛歐洲),報告衹是重申期望(expect)盟國實現在2024年把國防開支增長到GDP2%的協議,語氣與歐巴馬時代沒有不同。

 

最後,推進美國影響力。

 

川普的外交一般被人抨擊為「孤立主義」,但演講與報告都強調,美國雖然「不把自己的一套強加於人」,不會用僵化的意識形態妨礙與其他國家成爲夥伴,但會把自己作爲一個模範(example),繼續「推行自己的價值觀」(champion the value)。

 

報告提出了美國的世界願景:(在美國領導下的)各國能強大、自主、獨立,能尊重自己的人民與鄰國,國家之間有繁榮的商業與協作,各自根植於自己的傳統實現自己的目標。這種目標與小布希與歐巴馬的幾乎沒有太大分別,當然細節與途徑都大相徑庭。但這至少説明,美國並非實行「孤立主義」。

 

報告高度評價盟友(ally)與夥伴(partners)的重要性。與川普喜歡的「雙邊主義」不同,報告強調美國必須領導與參與多邊國際體系。其原因是:獨裁國家一向認識到多邊組織的力量,並用它們來推進自己的利益,限制自己人民的自由。如果美國退出這些組織的領導地位,對手們就會利用這個機會。美國必須世界銀行、IMF、WTO這類組織的改革。WTO應該成爲更有效地裁決不公平貿易的論壇。

 

美國特別强調要鼓勵政治經濟不穩定的國家成爲美國的夥伴國家。這種國家以中東一帶爲主。這種表述預示了美國將長久地留在中東,也不會抛棄現在的中東盟友。在「區域戰略篇」,也提及了美國將繼續駐兵中東。這有別於川普經常說要從中東撤軍的口號。川普在演説中還指責中東盟國要美國保護卻不肯出錢,但報告中根本沒有提及中東盟國出錢的問題。

 

印太區域政策

 

報告另有區域戰略篇,這裏簡單小結一下印太區域的論述。

 

美國支持印度作爲形成中的全球性領導角色。(印度總理穆迪/湯森路透)

 

首先,美國雖然「繼續尋求」與中國的合作,但認爲「中國正在使用經濟誘惑與懲罰、影響力、及暗示的軍事威脅,讓其他國家遵從。」「中國雖然把自己的野心表述為互相獲益,但中國式的主導,威脅了區域内各國的主權。各國正在呼籲美國繼續領導這個區域,作爲對中國的集體回應,以保持區域内各國的獨立自主。」

 

其次,北韓擁核是對世界安全的威脅,需要各國共同應對。這點説了等於沒説。

 

第三,美國支持關鍵性的盟國——日本在這個區域内的領導作用。澳洲與新西蘭的聯盟關係也極爲重要。

 

第四,韓國的戰略地位則只被描述為「同盟與友誼」。報告提及了將與韓日在導彈防禦問題上合作,但這樣與文在寅對中國的「三不承諾」似乎有矛盾。

 

第五,美國支持印度作爲形成中的全球性領導角色,也尋求增加美日印澳四方的合作。

 

第六,對東南亞各國,美國衹是一筆帶過。

 

第七,對台灣,美國繼續承諾按照「我們的一中政策」保持聯係,將繼續按照台灣關係法保障臺灣的合法防衛需要與阻嚇(中國的)脅迫。

 

總之,在美國的印太區域政策中,日本占重要地位,印度是要拉緊的同盟,澳洲與新西蘭則要重新提升同盟關係,「三心兩意」的韓國已經難以成爲美國最信賴的盟國了。

 

小結

 

美國的國安報告,帶有濃厚的「巴農色彩」,這可能是因爲主導這麥克馬斯特在國安問題立場上和巴農相近的緣故。它一方面糾正了歐巴馬為過分提倡的國際責任(比如氣候問題)而顛倒主次地漠視最迫切的威脅,擺正了美國的定位;又揚棄了川普那種斤斤計較的「小家子」作派,重新倡導國際合作,繼續提倡美國願景;在經濟上雙邊主義,國安上多邊主義的「兩條腿走路」。

 

站在美國的角度,不啻為近年來美國最有深度最有針對性的報告。如果這是美國以後數年的認真執行的計劃,中國將非常頭疼。

 

不過,國安報告雖然寫得好,川普是否會依照報告還是未知之數。如耶路撒冷事件,按照報告的思維是不應該的(報告的中東部分顯然不支持貿然搬遷使館的計劃),但川普還是做了。可見,理想與現實的差距仍將困擾美國國安政策。

 

※作者為旅美學者

 

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