中國在未與我國事先溝通協商之前提下，片面啟用Ｍ503北上航路及Ｗ121、 Ｗ122及Ｗ123銜接航路。我國政府從陸委會到民航局，除要求對岸立即停止相關飛航活動外，並盼儘速與中方溝通，稱「如陸方一意孤行，將必須承擔影響兩岸關係的嚴重後果」。

持平而論，受限於當前國際情勢下，我政府能夠反制作為的能力實在有限，除了被動提升防禦態勢外，僅能於文字上表達嚴正抗議。其實，這起事件不啻為一全民了解參與國際組織重要性之契機，政府應善加把握。

強化參與ICAO正當性

當前外交部之國際參與部分，除了行之有年卻未見成效的每年9月聯合國大會案外，最重要的就是世界衛生大會（WHA）、國際民航組織（ICAO）及聯合國氣候變化綱要公約（UNFCCC）。

以三年一次的ICAO大會為例，外交部皆會擬定說帖並請各駐外館處籲請駐在國政要以致函或發言的方式尋求支持，甚至拍攝了微電影向外宣介「無縫天空」（seamless sky）的重要性。平心而論，無縫天空是極佳之訴求，惜宥於當前國際政治現實下，我國於有意義參與（尚非申請成為締約國會員）ICAO上仍只能徐圖進展。

2013年時任民航局長的沈啟好不容易首度以「理事會主席特邀貴賓」的身份受邀出席第38屆ICAO大會，當時距離上一次我國出席ICAO大會已經有42年之久。惟2016年在蔡英文總統上台及中國全力封殺之情況下，我國未能受邀出席第39屆大會。Ｍ503航路事件不失為我政府良好契機，向外界加強說明參與ICAO之必要性，同時向國際社會強化我爭取出席2019年第40屆ICAO大會之訴求與正當性。

ICAO功能

我政府爭取有意義參與ICAO最有力的論點在於飛航安全，這當中包括取得即時飛航資訊。ICAO做為一聯合國專門機構（specialized agency），在ICAO公約憲章第84條訂有爭端解決（settlement of disputes）機制，第85條訂有仲裁程序（arbitration procedure），第86條訂有上訴條款（appeals），甚至第87及88條訂有懲罰（penalty）條款。

儘管ICAO公約適用對象為締約會員國（contracting State），兩岸之間的航路爭議目前未能適用，但政府當可利用此契機，向外界善加說明我國以長期而言參與ICAO的必要性。換言之，在兩造同為ICAO會員的前提下，航路的規劃應得雙方同意，航路的取得亦需要獲得ICAO準許，如有爭議，ICAO理事會(Council)可適當介入。

而今日因我國並非ICAO會員，而中國在明確取得ICAO准許劃設Ｍ503航路前提下佔有法理優勢，我國政府雖表示將告知ICAO，但所謂告知，實際上是以何種形式而又具備多少效力，吾人皆知毋須持有高度期望。但倘能以此契機，向外界說明ICAO之功能及運作機制，亦能爭取更多外界認同及對我國艱難外交工作之支持。

非操之在我之外交紅利

再者，中國事實上早於2015年即宣布M503航路，當時由於馬政府時期兩岸關係和緩（對比今日「冷和」），我國在國際參與上的確得到許多「紅利」（dividend），前述之WHA及ICAO與UNFCCC皆然，我代表團多能獲得某種程度的參與（儘管是在中國的默許善意下）。

以2015年Ｍ503航路為例，當時由於我國民眾的反彈，中國政府作出了片面讓步，亦即Ｍ503僅開放南向航路，且實際飛行時向西移六浬（約11公里）。今日，中國對於蔡政府迄今未見善意，奇襲宣布啟用M503北上航路及其他三個銜接航路，我陸委會及民航局亦苦無籌碼反制，足證兩岸關係之長期發展及我國際參與，萬不能依賴中國單方善意，否則將對國家安全造成嚴重傷害。

中國涉台及外交兩系統之靈活運用

最後，中國此次啟用Ｍ503航路的內部決策機制，亦值得我方注意。中國前任駐聯合國特命全權大使劉結一數月前轉任中國國台辦副主任，目前盛傳將接掌國台辦。熟習國際組織運作之劉氏，深諳我國在國際組織參與之外交弱勢。此次突襲，料準我方將無法有效尋求ICAO或其他國際組織有效反制。

近年來，從王毅到張志軍，中國外交系統及涉台系統人馬互調，逐漸反映在對台政策越趨靈活。我國外交系統因長年不得參與國際組織，在國際組織的實務經驗(包括組織規章及議事規則)等歷練有限，且常侷限於正名或抗議矮化之層次。此雖為我國外交人員之非戰之罪，但面對中國涉台系統轉以清理外交戰場來向我方示威，我方應如何因應，甚值外交及國安系統思量。
 

※作者為公務員／社民黨黨員