國際經緯:未來台美互動不是「鐵三角」說了算

韋行之 2018年01月19日 00:00:00

日前有官員表示,絕大部分的台美關係議題,現由博明(左)、董雲裳(中)及薛瑞福(右)等人之現職所組成的涉台決策鐵三角拍板定案。(合成畫面/取自中新社、YouTube、中評社)

川普就任美國總統近一年,先前頗受詬病的重要國安外交人事遲未就位的情況,近來終獲改善。與亞洲和台灣關係最為密切的人事案包括,熟悉兩岸與亞太安全議題的前國務院副助理國務卿薛瑞福(Randy Schriver)通過參議院同意,出任國防部亞太事務助理部長;另川普也真除國務院代理亞太事務的助理國務卿董雲裳(Susan Thornton),靜待參議院核可。

 

薛瑞福與董雲裳都嫻熟亞太情勢、兩岸關係與台灣政治,更具有長年政策推動的實務經驗,雖然這兩件人事案都歷經多所波折,但如今有了令台灣感到欣慰的結局,也讓台灣對於川普的亞太戰略走向較有信心,這主要是因為「人」的因素。

 

因此有台灣的媒體評論將薛、董兩人加上現任國安會亞太事務資深主任博明(Matt Pottinger)並稱川普政府對台政策的「鐵三角」,甚至直言95%的「台灣事」不用進白宮,只要這「鐵三角」說了就算。但事實真是如此嗎?

 

台灣只要鎖定這三位「知台」也「友台」的美國重要亞太事務官員,就可以高枕無憂了嗎?從國安決策的角度而言,有了熟悉的對手,見面三分情,彼此互有瞭解,出現爭執時,多少有助溝通。但多數對於「鐵三角」的樂觀期待,多係基於他們於公和於私對台灣的熟悉與情誼。現實是,一旦坐上大位,他們堅持的就是美國國家利益。

 

以薛瑞福為例,當年他在小布希首任任職國務院時,處理了當時民進黨總統陳水扁推動公投合併2004年總統選舉一案,面對白宮國安會系統對阿扁的敵意,薛瑞福經由外交管道斡旋,終於在公投文字上讓台灣做出調整和讓步。

 

2049工作室

 

之後他投身華府智庫界,成立「2049工作室」(Project 2049),在恩師、也是前副國務卿阿米塔吉(Richard Armitage)的培養下獨當一面,多年來浸淫亞太安全戰略,廣植在日本、印度、新加坡與澳洲人脈。但也由於阿米塔吉於美國總統選戰中「反川普」,讓薛瑞福的人事案多所波折。

 

原本傳出他曾是美國國防部第三號人物、主掌所有政策的次卿(Under Secretary of Defense)人選,結果最後僅出任亞太事務助理部長,可見他縱使具有專業,但在川普政府的人事鬥爭過程中,依然險象還生。

 

再以博明而言,他進入政府前曾擔任國際媒體記者,觀察兩岸情勢與中國人權議題有獨到見解,但他欠缺行政經歷。他被白宮前國家安全顧問佛林(Michael Flynn)延攬出任亞太事務資深主任此一重要職務,隨著佛林因為「通俄門」事件提前下台,博明一度前途未明,因為相較於他的前任,欠缺實務經驗的博明面臨的是川普上任後亞太戰略方向不明的普遍質疑。所幸他努力學習,終於獲得繼任國安顧問麥馬斯特(H.R. McMaster)將軍信任,妥善規劃了去年年底川普首次的亞洲五國之旅。

 

至於董雲裳,早在民主黨的歐巴馬政府就擔任亞太事務副助理國務卿,她的前任即是現任「美國在台協會」台北處長梅健華(Kim Moy)。她接任此職務前就先行訪問台灣,與台灣政界領導熟識。

 

進一步耕耘這三人所屬團隊

 

川普上任後,參贊歐巴馬亞太事務機要八年的助理國務卿羅素(Daniel Russel)離職,出身文官系統的董雲裳暫時代理。期間多次傳出白宮對她不滿,咸認她過度忠於歐巴馬的亞太政策,如何能夠轉換角色替川普賣命?但在國務卿提勒森(Rex Tillerson)的力保之下,董雲裳終於獲得扶正。

 

未來的變數是若提勒森下台,換上新的國務卿,董雲裳的職位能否確保仍在未定之天。她的確嫻熟亞太情勢與亞太關係,但從決策的影響力來看,不見得能夠像其前任一樣直達天聽。

 

據此分析,台灣若天真認為這三人就能決定川普政府對台政策,恐怕過於一廂情願,更遑論北京也深知此點,同樣會反向操作對中國有利的策略。因此較持平的作法,首先應該是進一步耕耘這三人所屬的團隊。

 

例如,董雲裳的副手Alex Wong無須經參議院同意,已經悄悄就任亞太副助卿一職。Alex Wong曾是2012年共和黨總統候選人羅姆尼(Mitt Romney)的外交策士,後來加入阿肯色州參議員卡頓(Tom Cotton)陣營。卡頓是現任最年輕的參議員,也是參議院軍事委員會重要成員,日前一度傳出他可能被川普任命為新任中央情報局局長。

 

Alex Wong原本就熟悉亞太戰略,也是忠貞的共和黨員和川普支持者,對歐巴馬過於軟弱的外交政策和對中戰略多所批評,由他來「平衡」董雲裳恐怕才是白宮內部真正的思考。

 

此外,台灣更應該未雨綢繆,預先研究並準備下任國務卿的可能人選與其團隊。隨著提勒森去職傳言不斷,美國駐聯合國大使海莉(Nikki Haley)被視為接任的最有可能人選。曾擔任南卡羅萊納州州長的海莉在聯合國處理棘手的北朝鮮議題,成功運作新一波經濟制裁,更替川普宣布承認耶路撒冷為以色列首都的燙手山芋辯護,深獲川普肯定。如果她在未來接任國務卿,很可能會出現有別於提勒森的領導風格。

 

由薛瑞福的智庫「2049工作室」栽培出來的學者,近來活躍於華府政媒圈和輿論界。(圖片取自Bipartisan Policy Flickr)

 

比依靠薛瑞福一個人更重要

 

同樣的是,由薛瑞福的智庫「2049工作室」栽培出來的學者,近來活躍於華府政媒圈和輿論界,與另一個由台美人成立的「全球台灣中心」(Global Taiwan Institute)是目前華府最常替台灣問題發聲的智庫。最近被台灣視為「當紅炸子雞」的年輕軍事專家易思安(Ian Easton)就是出自「2049工作室」,前述美國駐聯合國大使海莉的幕僚也來自「2049工作室」,這批菁英未來的發言力道更值得台灣重視和經營。

 

值得注意的是,目前仍在白宮任職的另一位年輕官員格雷(Alex Gray)很快也將加入薛瑞福在國防部的團隊。是以,如何營造以薛瑞福為首的國防部友台力量,研究如何將台灣納入美國「印太戰略」的一環,進一步影響備受川普敬重的國防部長馬提斯(James Mattis),這比起依靠薛瑞福一個人更為重要。

 

除了國防部和國務院系統,台灣在白宮同樣必須更下足功夫。去年年底川普政府發表首份「國家安全戰略」報告,明確視中國為「競爭對手」,也重申強化「印度太平洋戰略」的政策走向。

 

這份報告的幕後操刀者,據說是即將接任白宮副國家安全顧問的薩德羅(Nadia Schadlow),她是國安顧問麥馬斯特的愛將。在有關台灣部份的論述,據稱主要是由博明以及國安會亞太經濟安全事務主任田家希(Josh Cartin)主筆,後者曾任AIT台北辦事處經濟組組長。

 

最後,AIT台北辦事處處長梅健華與副處長傅德恩(Robert W. Forden)年中即將卸任,前者接任人選尚未定案,後者接任人選據傳是另一位曾在台北AIT任職、具有日本專長者。如果下一任AIT台北處長也是如梅健華如此夠份量的「台灣通」和「亞洲通」,他的決策影響力也不容小覷。

 

總之,經營對美關係不能只押寶在幾位「友台」官員身上,而是必須全面性地經營「友台」的力量,包括國會、與川普有直接連繫管道的個人、以及意見領袖。

 

 

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